Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 января 2019 г. N 53-АПГ18-31 Решение краевого суда об удовлетворении иска о признании недействующими отдельных положений Устава Ачинского района Красноярского края оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 января 2019 г. N 53-АПГ18-31

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Красноярского края о признании недействующими отдельных положений Устава Ачинского района Красноярского края, принятого Ачинским районным референдумом 8 декабря 1996 года, по апелляционной жалобе Ачинского районного Совета депутатов Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 6 сентября 2018 года, которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Негановой Г.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Устав Ачинского района Красноярского края (далее - Устав), принятый районным референдумом 8 декабря 1996 года, действует в редакции решения Ачинского районного Совета депутатов Красноярского от 16 сентября 2016 года N 10-101Р.

Первый заместитель прокурора Красноярского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими ввиду несоответствия Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), следующих норм Устава:

- пункт 1 статьи 11 в той мере, в которой не предусматривает в качестве вопроса местного значения, решаемого муниципальным районом на территории сельских поселений, осуществление в ценовых зонах теплоснабжения муниципального контроля за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надёжности и энергетической эффективности системы теплоснабжения и определённых для неё в схеме теплоснабжения в пределах полномочий, установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Федеральный закон N 190-ФЗ);

- пункт 1 статьи 17 в той мере, в которой не предусматривает лицо, временно исполняющее полномочия главы муниципального образования в случае применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности;

- пункт 4 статьи 19, пункт 8 статьи 26 в той мере, в которой допускают вступление в силу правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, со дня их подписания;

- пункты 1, 3 статьи 28.2 о пенсионном обеспечении лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, в той мере, в которой закрепляются права названных лиц на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к трудовой пенсии по старости или трудовой пенсии по инвалидности, назначенных в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации";

- подпункт 1 пункта 2 статьи 43, пункт 4 статьи 60 в той мере, в которой не предусматривают вынесение на публичные слушания проекта Устава сельсовета, проекта решения Совета о внесении изменений и дополнений в данный Устав, в случае внесения в него изменений в целях приведения закрепляемых в Уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;

- пункт 2 статьи 43 в той мере, в которой не предусматривает обязанности вынесения на публичные слушания проекта стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

- пункт 3 статьи 60 в той мере, в которой не требует официального опубликования (обнародования) порядка учёта предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения Устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

По мнению административного истца, оспариваемые положения Устава, являющегося актом высшей юридической силы на территории муниципального образования и определяющего основы организации местного самоуправления, влекут нарушения прав населения муниципального образования на осуществление своей власти.

Решением Красноярского краевого суда от 6 сентября 2018 года административный иск удовлетворён.

В апелляционной жалобе Ачинский районный Совет депутатов Красноярского края просит судебный акт отменить, считая, что Устав не противоречит требованиям федерального законодательства, поскольку проводится работа по приведению Устава в соответствие с Федеральным законом N 131-ФЗ.

Относительно доводов апелляционной жалобы Главой Ачинского района Красноярского края и участвующим в деле прокурором представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие названных лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на них, считает судебное решение законным.

В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе N 131-ФЗ общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 43 и частям 2, 3 статьи 44 названного закона устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (пункт 1 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ).

Суд первой инстанции, сопоставив оспариваемые предписания Устава с соответствующими положениями Федерального закона N 131-ФЗ с изменениями, внесёнными Федеральным законом от 29 июля 2017 года N 279-ФЗ, вступившими в силу 31 июля 2017 года, обоснованно удовлетворил заявленные требования, поскольку несмотря на истечение шести месячного срока, установленного частью 9 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ для приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, поименованные выше нормы Устава действуют в прежней редакции.

В состав Ачинского района входит 9 сельских поселений, к вопросам местного значения которых в силу прямого указания, содержащегося в части 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, не относится вопрос, предусмотренный пунктом 4.1 части 1 указанной статьи - осуществление в ценовых зонах теплоснабжения муниципального контроля за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надёжности и энергетической эффективности системы теплоснабжения и определённых для неё в схеме теплоснабжения в пределах полномочий, установленных Федеральным законом N 190-ФЗ.

Поименованный вопрос, как это определено в части 4 названной выше статьи, на территориях сельских поселений решается органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов, следовательно, после 31 января 2018 года этот вопрос должен быть включён в перечень вопросов местного значения муниципального района Уставом, как это предписано пунктом 2 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ.

Частью 7 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ определён порядок исполнения полномочий главы муниципального образования в случае досрочного прекращения им полномочий либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности, а именно, его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного органа муниципального образования, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

Между тем Устав закрепляет порядок исполнения полномочий Главы района только в случае досрочного прекращения полномочий, не регламентируя порядок исполнения его полномочий в случае применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности (часть 1 статьи 17).

Часть 2 статьи 17 Устава, определяющая порядок исполнения полномочий Главы района в период временного отсутствия (отпуск, болезнь, командировка и т.д.) не восполняет имеющееся несоответствие требованиям федерального закона. Кроме того, данная норма Устава в период временного отсутствия Главы района передаёт не весь объём его полномочий, так как исключает полномочия по отмене нормативных правовых актов Главы района.

Согласно части 2 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Устав в отличие от федерального нормативного правового акта приведённый порядок вступления в силу предусматривает исключительно в отношении муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина Российской Федерации (пункт 4 статьи 19 и пункт 8 статьи 26 Устава).

Учитывая, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, суд первой инстанции проанализировал положения статьи 28.2 Устава, регламентирующей вопрос пенсионного обеспечения лиц, замещавших муниципальные должности, сделал обоснованное заключение о их несоответствии части 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ и статье 8 Закона Красноярского края от 26 июня 2008 года N 6-1832 "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Красноярском крае".

Судом правильно обращено внимание, что в соответствии с пунктом 1 статьи 8 названного регионального закона лица, замещавшие муниципальные должности на постоянной основе не менее шести лет и получавшие денежное вознаграждение за счёт средств местного бюджета, прекратившие исполнение полномочий (в том числе досрочно), могут иметь право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - страховая пенсия по старости (инвалидности), а также к пенсии по государственному пенсионному обеспечению, назначенной в соответствии с подпунктами 2 и 4 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

В нарушение приведённых законоположений пункты 1, 3 статьи 28.2 Устава, как верно указано судом первой инстанции, содержит терминологию и ссылки на нормативный правовой акт, не подлежащий применению ввиду их отмены и введения нового правового пенсионного регулирования.

Является правильным вывод суда первой инстанции, что подпункт 1 пункта 2 статьи 43, пункт 4 статьи 60 Устава, устанавливая, что не подлежат публичным слушаниям изменения в Устав, вносимые исключительно в целях приведения закрепляемых в Уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, воспроизводит недействующую на сегодняшний день редакцию пункта 1 части 3 статьи 28, части 4 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, которая в настоящее время изложена в редакции Федерального закона от 28 декабря 2016 года N 494-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которой приведённые нормы Устава не соответствуют.

Аналогичное обоснование сделано судом в отношении пункта 3 статьи 60 Устава ввиду его несоответствия части 4 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ.

Поскольку в пункте 2 статьи 43 Устава отсутствует указание на обязательность публичных слушаний проекта стратегии социально-экономического развития муниципального образования, как это предусмотрено пунктом 2.1 части 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ, суд на законных оснований признал названную норму в этой части недействующей.

То обстоятельство, что подпункт 3 пункта 2 статьи 43 Устава содержит исчерпывающий перечень проектов муниципальных правовых актов, подлежащих вынесению на публичные слушания, не ставит под сомнение правильность позиции суда ввиду того, что названные акты не могут быть отнесены к стратегии социально-экономического развития муниципального образования - документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период (пункт 33 статьи 3 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации").

Довод апелляционной жалобы о том, что при принятии решения суд первой инстанции не учёл другие несоответствия Устава федеральному законодательству правового значения не имеет. В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Ссылка в жалобе на ведение административным ответчиком работы по приведению Устава в соответствие с требованиями федерального законодательства, также не имеет правового значения по делу и не может повлечь отмену судебного решения.

Иные доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, получившей в судебном акте надлежащую правовую оценку, не согласиться с которой оснований не имеется.

Ввиду изложенного, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда от 6 сентября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Ачинского районного Совета депутатов Красноярского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.