Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. N 78-АПГ18-24 Решение городского суда об отказе в признании недействующей статьи 32 Закона Санкт-Петербурга от 31.05.2010 г. N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. N 78-АПГ18-24

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Рязанова Алексея Ивановича о признании недействующей статьи 32 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" по апелляционной жалобе Рязанова А.И. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 26 сентября 2018 года, которым отказано в удовлетворении административного иска.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Губернатора Санкт-Петербурга Хасаншина Д.М. о законности судебного решения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мухиной О.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 273-70) официально опубликован 14 июня 2010 года в изданиях "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" N 21 и "Петербургский дневник" N 22.

Статьёй 32 поименованного закона установлена ответственность за размещение транспортных средств на территориях, занятых зелёными насаждениями общего пользования, территориях детских площадок, спортивных площадок, площадок для выгула животных в виде административного штрафа на граждан в размере от трёх тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей.

Рязанов А.И., привлечённый постановлением административной комиссии Красногвардейского района Санкт-Петербурга от 16 апреля 2018 года к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьёй 32 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующей указанной статьи, как не соответствующей законодательству Российской Федерации, принятой субъектом Российской Федерации с превышением полномочий.

Административный истец указал, что общественные отношения в области охраны окружающей среды, а также связанные с размещением и движением транспортных средств, урегулированы федеральными нормами, ответственность за нарушение которых установлена статьями 12.19 и 6.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 26 сентября 2018 года в удовлетворении требований отказано.

В апелляционной жалобе Рязанов А.И. просит отменить судебный акт ввиду неправильного применения норм материального права и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле прокурором, Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, Губернатором Санкт-Петербурга представлены возражения о законности судебного решения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, Судебная коллегия считает решение суда законным и обоснованным и не находит оснований для его отмены.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что оспариваемая норма регулирует отношения в области благоустройства города, установленный в ней запрет направлен на сохранение территорий зелёных насаждений общего пользования, территорий детских площадок, спортивных площадок, площадок для выгула животных, регулирование которых входит в полномочия субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления и не затрагивает отношения в сфере безопасности дорожного движения, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принята Законодательным Собранием Санкт-Петербурга и подписана Губернатором Санкт-Петербурга в пределах имеющейся компетенции с соблюдением установленного порядка, не содержит неоднозначных формулировок и терминов, свидетельствующих о правовой неопределённости.

Позиция суда является верной, основана на анализе действующего законодательства, нормы которого применены правильно.

Административное законодательство, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) закреплено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) организация благоустройства и утверждение правил благоустройства на территориях городов федерального значения осуществляются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения (часть 1.1 статьи 17).

Статья 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ, введённая в действие с 29 декабря 2017 года Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ, определяет, что правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать в том числе вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населённых пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями (часть 1, пункты 1 и 5 части 2).

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления закреплено также пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В городе федерального значения Санкт-Петербурге общественные отношения в сфере благоустройства урегулированы Законом Санкт-Петербурга от 25 декабря 2015 года N 891-180 "О благоустройстве в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 891-180), в соответствии с положениями пункта 2 статьи 1 которого вопросы озеленения территории, использования, защиты и охраны зелёных насаждений создания (размещения), ремонта, восстановления и переустройства объектов зелёных насаждений, содержания территорий зелёных насаждений, регулируются названным законом, если иное не установлено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами Санкт-Петербурга по вопросам озеленения территории, содержания и защиты зелёных насаждений.

Согласно пункту 11.5 приложения N 5 к Правилам благоустройства территории Санкт-Петербурга, утверждённым постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 9 ноября 2016 года N 961, в целях обеспечения надлежащего состояния детских, спортивных площадок, площадок для выгула животных не допускается размещать постоянно или временно механические транспортные средства.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 января 2014 года N 8 утверждены Правила охраны и использования территорий зелёных насаждений общего пользования, территорий зелёных насаждений, выполняющих специальные функции, территорий зелёных насаждений ограниченного пользования, пунктом 3 которых установлен запрет движения и стоянки механических транспортных средств, за исключением движения по автомобильным дорогам, а также транспортных средств, предназначенных для обслуживания территорий зелёных насаждений, на территориях зелёных насаждений общего пользования.

Приведённые федеральные и региональные нормы подтверждают правомерность вывода суда первой инстанции о том, что вопросы содержания территорий зелёных насаждений общего пользования, территорий детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных и обеспечения их сохранности являются вопросами благоустройства и установление ответственности за соблюдение правил благоустройства относится к компетенции субъекта Российской Федерации. Следовательно, в соответствии с положениями пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях субъект Российской Федерации - город федерального значения Санкт-Петербург вправе установить административную ответственность за нарушение принятых им нормативных правовых актов в области благоустройства, запрещающих размещение транспортных средств на территориях зелёных насаждений общего пользования, территорий детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных.

Суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельными утверждения административного истца о несоответствии статьи 32 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Правил дорожного движения Российской Федерации, указав на неправильное толкование норм права, ввиду того, что названные федеральные нормативные правовые акты не регулируют отношения в сфере благоустройства.

Статья 12.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливая административную ответственность за нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств, содержащихся в разделе 12 Правил дорожного движения, указывает в частях 2-4 конкретные места совершения правонарушения, среди которых газоны и территории, занятые зелёными насаждениями, отсутствуют. Из диспозиции названной статьи следует, что объективную сторону административного правонарушения, связанного с несоблюдением правил остановки или стоянки транспортных средств, образуют действия по преднамеренному прекращению движения транспортного средства, связанному или не связанному с посадкой или высадкой пассажиров либо загрузкой или разгрузкой транспортного средства на обустроенной или приспособленной и используемой для движения транспортных средств полосе земли (на проезжей части дороги, обочине и так далее).

Статья 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства именно в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, а не в области благоустройства.

Таким образом, доводы административного истца об установлении оспариваемой административным истцом правовой нормой ответственности за те же правонарушения, что предусмотрены федеральным законодательством, несостоятельны.

Ссылки административного истца на Правила создания, охраны и содержания зелёных насаждений в городах Российской Федерации, утверждённые приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 15 декабря 1999 года N 153, а также Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утверждённые постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 года N 170, не свидетельствуют об обоснованности административного искового заявления, поскольку названные федеральные нормативные правовые акты не регулируют отношения в сфере благоустройства территории муниципальных образований, а регламентируют вопросы, касающиеся эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения сохранности и содержания жилищного фонда, обеспечения санитарного состояния территорий населённых мест (улиц, площадей, парков, скверов и других мест общественного пользования, проездов внутри микрорайонов и кварталов), жилых и гражданских зданий.

То, что Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", а также Санитарные правила содержания территорий населённых мест (СанПиН 42-128-4690-88) устанавливают запрет на проезд и стоянку автомашин, мотоциклов, других видов транспорта на озеленённых территориях, газонах, участках с зелёными насаждениями, не является основанием для признания недействующей нормы, устанавливающей ответственность за неисполнение нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.

Кроме того, Правила создания, охраны и содержания зелёных насаждений в городах Российской Федерации приняты как рекомендательный документ в целях регламентации основных вопросов ведения зелёного хозяйства и предназначены только для предприятий, занимающихся вопросами создания, охраны и содержания озеленённых территорий.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права, выводы суда не опровергают, аналогичны позиции Рязанова А.И., изложенной в административном исковом заявлении, которой в обжалуемом судебном решении дана надлежащая правовая оценка.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 26 сентября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Рязанова Алексея Ивановича - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.