Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. N 44-АПГ18-36 Суд отменил решение краевого суда и отказал в признании недействующими пунктов 1.3.2 и 3.3.2 приложения 7 к приказу Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края от 2 июля 2018 г. N СЭД-55-01-05-344

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. N 44-АПГ18-36

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пресса-Маркет" (далее - Общество) о признании не действующими со дня принятия отдельных положений Приложения 7 приказа Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края от 2 июля 2018 года N СЭД-55-01-05-344 "О включении в перечень выявленных объектов культурного наследия" (далее - Приказ от 2 июля 2018 года) по апелляционной жалобе Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края на решение Пермского краевого суда от 4 октября 2018 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мухиной О.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Приказом от 2 июля 2018 года объект культурного наследия - достопримечательное место "Городской сад", расположенный по адресу: Пермский край, г. Пермь, Свердловский район, кадастровый квартал 59:01:4410168, включён в перечень выявленных объектов культурного наследия Пермского края.

Названный нормативный правовой акт размещён на официальном сайте Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края http://www.nasledie.permkrai.ru 3 июля 2018 года, а также на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 5 июля 2018 года.

В приложениях 1-5 к Приказу от 2 июля 2018 года установлены границы территории выявленного объекта культурного наследия, в приложении 6 - предмет охраны объекта культурного наследия, в приложении 7 - режимы использования территории и требования к градостроительным регламентам на территории объекта культурного наследия (далее - Приложение 7).

В пункте 1.3.2 Приложения 7 предусмотрено, что в границах подзоны 08ДМ-1 объекта культурного наследия запрещается размещение нестационарных торговых объектов (далее - НТО) перед чугунной декоративной оградой парка со стороны Комсомольского проспекта. Согласно пункту 3.3.2 этого приложения в границах территории подзоны О 8ДМ-3 объекта культурного наследия также запрещается размещение НТО перед чугунной декоративной оградой парка со стороны Комсомольского проспекта, за исключением киоска со специализацией "Печать" в северо-западной части "курдонёра" у кинотеатра "Октябрь" (вплотную к ограждению), оформление которого выполняется по индивидуальному проекту, соответствующему архитектуре конца 1950-х - начала 1960-х годов.

Общество обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня принятия приведённых норм в части запрета размещения нестационарных торговых объектов перед чугунной декоративной оградой парка по стороны Комсомольского проспекта, считая, что они не соответствуют требованиям статей 3.1 и 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), поскольку выявленный объект культурного наследия не может находиться одновременно в границах двух достопримечательных мест, а осуществление хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта, на территории достопримечательного места законом разрешено.

Кроме того, административный истец указал, что запрет на размещение нестационарного торгового объекта по розничной продаже печатных изданий в рамках осуществляемой истцом предпринимательской деятельности решением Пермского краевого суда от 21 мая 2018 года по делу N За-120/2018 признан незаконным в рамках оспаривания аналогичного правового регулирования, содержащегося в нормативном правовом акте в отношении достопримечательного места "Комсомольский проспект".

Решением Пермского краевого суда от 4 октября 2018 года административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Государственная инспекция по охране объектов культурного наследия Пермского края просит отменить судебный акт, как постановленный с нарушением норм материального права, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Общество и участвующий в деле прокурор представили возражения, в которых просят оставить судебное решение без изменения.

Стороны о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие сторон.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон N 73-ФЗ.

Согласно положениям статьи 16.1 названного закона региональные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учёту объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьёй 3 этого закона и Порядком проведения работ по их выявлению и государственному учёту, установленному федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 2 июля 2015 года N 1905 утверждён Порядок проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учёту объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия (далее - Порядок), который определяет процедуру проведения таких работ.

Включение объекта в список объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, осуществляется региональным органом охраны объектов культурного наследия на основании заявления, оформленного в соответствии с пунктами 2-6 Порядка (пункт 8).

Как следует из материалов дела, к административному ответчику поступило заявление ГКБУК "Пермский краевой научно-производственный центр по охране памятников (объектов культурного наследия)" от 5 июня 2018 года о включении в Единый государственный реестр объектов культурного наследия достопримечательного места "Городской сад" с необходимыми для решения этого вопроса документами, в том числе и историко-культурным исследованием.

Достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места (абзац четвёртый части 5 статьи 3 Федерального закона N 73-ФЗ). В границах территории достопримечательного места могут находиться памятники и (или) ансамбли (часть 6 этой статьи).

В силу предписаний пункта 5 статьи 16.1 Федерального закона N 73-ФЗ объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, является выявленным объектом культурного наследия со дня принятия региональным органом охраны объектов культурного наследия решения о включении такого объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия, подлежит государственной охране в соответствии с данным законом до принятия решения о включении его в реестр либо об отказе во включении его в реестр.

Выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране не только в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, но и в целях предотвращения изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий (пункт 1 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ).

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя в том числе установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, требований к градостроительным регламентам в названных границах (подпункт 7 пункта 2 указанной выше статьи).

Особенности государственной охраны достопримечательных мест установлены статьёй 56.4 Федерального закона N 73-ФЗ, согласно которой предметом охраны являются его градостроительные, геологические, ландшафтные, объёмно-пространственные, планировочные, архитектурно-стилистические характеристики, ценные элементы застройки и благоустройства, совместные творения человека и природы, объекты, представляющие интерес с точки зрения архитектуры, истории, археологии, этнологии и экологии, функциональное назначение и мемориальное значение указанного достопримечательного места (пункт 1). Требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места устанавливаются в целях обеспечения сохранности предмета охраны достопримечательного места в границах его территории (пункт 2).

Федеральный законодатель на территории достопримечательного места разрешил ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях (подпункт 3 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона N 73-ФЗ), предоставил органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченному в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, право устанавливать требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места регионального значения.

Территорией достопримечательного места как объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью, которая может не совпадать с границами существующих земельных участков, определяется проектом границ территории объекта культурного наследия, который оформляется в графической форме и в текстовой форме (в виде схемы границ) в соответствии с требованиями к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, устанавливаемыми уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (пункты 1-4, абзац второй пункта 5 статьи 3.1 Федерального закона N 73-ФЗ).

Приведённые законоположения подтверждают правомерность определения Приказом от 2 июля 2018 года границ территории выявленного объекта культурного наследия и их утверждение согласно приложениям 1-5 к этому приказу, из которых следует, что территория достопримечательного места установлена в границах кадастрового квартала 59:01:4410168; предмет охраны выявленного объекта культурного наследия, обозначенный приложением N 6, согласно пункту 7 которого таковыми являются ценные элементы застройки, благоустройства, мемориальное значение достопримечательного места, в том числе здание кинотеатра "Октябрь" и ограда с воротами, как объекты, формирующие историко-архитектурную среду достопримечательного места (пункты 7.8 и 7.9 Приложения 6).

Абзац второй пункта 7.9 приложения 6 содержит описание ограды: "чугунная, декоративная в виде квадратного сечения пик с розетками на средней части и растительным декором в верхней части, установлена на невысоком цоколе с круглыми оштукатуренными столбами, завершёнными декоративной шишкой, ворота чугунные решётчатые двустворные с отдельными калитками на столбах квадратного сечения".

В рамках государственного задания на 2018 год и плановый период 2020 года ГКБУК "Пермский краевой научно-производственный центр по охране памятников (объектов культурного наследия)" проведено историко-культурное исследование, в ходе которого установлено, что вдоль юго-западной границы территории достопримечательного места выполнена художественная ограда с тремя воротами - по оси центральной аллеи и с двух сторон здания бывшего кинотеатра "Октябрь". Перед оградой со стороны Комсомольского проспекта расположены не имеющие самостоятельной исторической и художественной ценности три нестационарных торговых объекта, препятствующие благоприятному восприятию декоративной ограды и здания кинотеатра "Октябрь".

Согласно заключению по результатам данного исследования наличие на территории квартала НТО и нестационарных объектов с оказанием услуг населению обусловлено как исторически (такие объекты существовали с момента формирования Городского сада - водоразборная будка на пересечении улиц Оханской (Газеты "Звезда") и Малая Ямская (Краснова), буфет при Общественном собрании, различные павильоны), так и функционально (парк развлечений с аттракционами, павильонами и другие). Вместе с тем анализ имеющегося иконографического материала (фото 1940-1980 годов) подтверждает отсутствие НТО вне ограждения сада им. А.М. Горького, за исключением киоска "Союзпечать" в курдонёре кинотеатра "Октябрь" у северной его границы (вплотную к ограждению парка).

Кроме того, в исследовании содержится предложение по установлению режима использования территории и требований к градостроительным регламентам на территории достопримечательного места. Так, в пунктах 1.3.2 и 3.3.2 названного раздела указано, что в границах подзон 08ДМ-1 и 08 ДМ-3 достопримечательного места соответственно запрещается, помимо прочего, размещение нестационарных торговых объектов перед художественной оградой со стороны Комсомольского проспекта, за исключением киоска, со специализацией "Печать" в северо-западной части "курдонёра" у кинотеатра "Октябрь" (вплотную к ограждению), оформление которого выполняется по индивидуальному проекту, соответствующему архитектуре конца 1950-х - начала 1960-х годов.

При таком положении у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для утверждения о несоответствии оспариваемых норм имеющим большую силу нормативным правовым актам, которое опровергается не только приведённым выше исследованием, заключение которого является письменным доказательством допустимым и относимым на стадии принятия решения о включении достопримечательного места в перечень выявленных объектов культурного наследия, но и заключением государственной историко-культурной экспертизы, проведённой в соответствии с пунктом 1 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ, обязывающего региональный орган охраны объектов культурного наследия после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия обеспечить проведение государственной историко-культурной экспертизы.

Анализ государственной историко-культурной экспертизы от 15 августа 2018 года, проведённой на основании государственного контракта от 9 июля 2018 года N 0156500000418000019-0914826-01 на выполнение работ по проведению государственной историко-культурной экспертизы с целью обоснования включения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленного объекта культурного наследия - достопримечательное место "Городской сад", свидетельствует о том, что она содержит все сведения, необходимые для принятия решения о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр, указанные в пункте 2 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ, в том числе совокупность снимков и иных графических изображений, передающих планировочную структуру элементов и композиционные особенности достопримечательного места, включая обоснование необходимости установления такого режима использования территории, который определён оспариваемыми региональными нормами.

Заключение специалистов о том, что расположенные перед оградой, являющейся предметом охраны, НТО со стороны Комсомольского проспекта препятствуют благоприятному восприятию как декоративной ограды, так и здания кинотеатра "Октябрь", материалами дела не опровергнуто, не приведено доказательств обратного и в судебном акте.

Таким образом, размещение НТО в границах достопримечательного места противоречит требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и не позволяет обеспечить достижение цели государственной охраны достопримечательного места, следовательно, решение суда является незаконным.

Ссылка суда первой инстанции на решение Пермского краевого суда от 21 мая 2018 года, которым признаны не действующими отдельные предписания приказа Министерства культуры, молодёжной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 15 марта 2016 года N СЭД-55-01-05-344 "О включении выявленного объекта культурного наследия "Комсомольский проспект" в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" в части запрета на размещение НТО в границах Комсомольского проспекта в г. Перми, не имеет правового значения, поскольку, как видно из приложения 3 к названному выше приказу, ограда городского парка с воротами не включена в предмет охраны объекта культурного наследия достопримечательного места "Комсомольский проспект".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного приказа следует читать как "N СЭД-27-01-10-58"

Между тем оспариваемые пункты Приказа от 2 июля 2018 года предусматривают запреты на размещение нестационарных торговых объектов в отношении объекта культурного наследия "Городской парк" в границах территории этого объекта культурного наследия и имеют целью обеспечить визуальное восприятие именно названного предмета охраны достопримечательного места "Городской сад".

То обстоятельство, что территории достопримечательного места "Комсомольский проспект" и достопримечательного места "Городской сад" согласно описаниям их границ и графическим изображениям имеют наложение в части включения чугунной ограды вдоль Комсомольского проспекта в границы территории обоих объектов культурного наследия, также не свидетельствует об обоснованности административного искового заявления и не является основанием для его удовлетворения.

С учётом того, что Федеральный закон N 73-ФЗ не содержит запрет на отнесение одной и той же территории к двум различным объектам культурного наследия, вывод суда первой инстанции о том, что выявленный объект культурного наследия не может находиться одновременно в границах двух достопримечательных мест, является ошибочным, как и заключение о правовой неопределённости оспариваемого правового регулирования.

Судебная коллегия считает, что разрешение хозяйственной деятельности с использованием НТО в границах территории достопримечательного места "Комсомольский проспект" после вступления в силу судебного акта от 21 мая 2018 года, как не нарушающей требования обеспечения сохранности этого объекта, не означает, что установленный оспариваемыми нормами запрет на размещение НТО на территории достопримечательного места "Городской сад" не соответствует статье 5.1 Федерального закона N 73-ФЗ, поскольку такая хозяйственная деятельность, как установлено специалистами, препятствует благоприятному восприятию декоративной ограды и здания кинотеатра "Октябрь", каждый из этих объектов имеет самостоятельную культурную историко-архитектурную ценность как элементы достопримечательного места "Городской сад".

При таком положении Судебная коллегия считает, что имеются предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены обжалуемого судебного акта, как незаконного, ввиду неверного установления обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильного истолкования норм материального права, регулирующих спорные отношения, и принятия по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 4 октября 2018 года отменить и принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Пресса-Маркет" о признании не действующими со дня принятия пунктов 1.3.2 и 3.3.2 Приложения 7 к приказу Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края от 2 июля 2018 года N СЭД-55-01-05-344 в части слов "размещение нестационарных торговых объектов перед чугунной декоративной оградой парка со стороны Комсомольского проспекта" оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.