Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2019 г. N 11-АПГ18-20 Решение суда первой инстанции об отказе в признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Градостроительного устава Казани, утв. решением Казанского Совета народных депутатов от 22 апреля 2004 г. N 51-19, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2019 г. N 11-АПГ18-20

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Кадыровой Наили Гумаровны о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Градостроительного устава Казани, утвержденных решением Казанского Совета народных депутатов от 22 апреля 2004 г. N 51-19, по апелляционной жалобе Кадыровой Наили Гумаровны на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 25 сентября 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителя Казанской городской Думы Закирова В.Р., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Казанского Совета народных депутатов от 22 апреля 2004 г. N 51-19 (далее также - Решение N 51-19) утвержден Градостроительный устав Казани. Частью II Градостроительного устава Казани являются "Правила землепользования и застройки" (далее также - Правила землепользования и застройки).

Статьей 59 Правил землепользования и застройки установлен перечень зон, выделенных на карте зон градостроительных регламентов (по видам и параметрам разрешенного использования недвижимости) города Казани.

В статье 60 Правил землепользования и застройки определены градостроительные регламенты в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующих территориальных зон, предусмотренных статьей 59.

Кадырова Н.Г., являющаяся собственником земельных участков с кадастровыми номерами ..., относящихся согласно карте территориальных зон градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий (СХ), обратилась в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением о признании Правил землепользования и застройки не действующими в части выделения статьей 59 указанной территориальной зоны и установления для нее статьей 60 градостроительного регламента.

Требования мотивировала тем, что оспариваемые положения не соответствуют статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), устанавливающей запрет нахождения земель сельскохозяйственного назначения в границах населенных пунктов.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 25 сентября 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Кадырова Н.Г. просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении ее требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении относительно недопустимости включения земель сельскохозяйственного назначения в состав земель населенного пункта. Указывает, что согласно части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Казанской городской Думой представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел, административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно подпункту 9 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 4 статьи 3, пункту 1 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. (далее также - ГрК РФ 1998 г.) в редакциях, действовавших на дату подготовки и принятия Решения N 51-19, утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 г. правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований) определялись как нормативные правовые акты органов местного самоуправления, которыми устанавливался порядок осуществления градостроительной деятельности на территории соответствующих муниципальных образований, в том числе посредством введения градостроительных регламентов (статья 1, пункт 1 статьи 39).

Указанные правила разрабатываются на основе генерального плана городского или сельского поселения либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и включают схему зонирования - графический материал (границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны) (пункт 2 статьи 39 ГрК РФ 1998 г.).

Виды территориальных зон, которые могут устанавливаться на территориях городских и сельских поселений, были установлены статьей 40 ГрК РФ 1998 г. Указанной нормой к числу таких зон относились зоны сельскохозяйственного использования.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаемым нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

Муниципальное образование город Казань наделено Законом Республики Татарстан от 15 сентября 2004 г. N 46-ЗРТ "О границах территории и статусе муниципального образования города Казани" статусом городского округа.

Решением Казанского Совета народных депутатов от 22 апреля 2004 г. N 51-19 утвержден Градостроительный устав Казани в частях. Частью II Градостроительного устава Казани являются Правила землепользования и застройки, включающие в себя карты градостроительного зонирования: карту территориальных зон градостроительных регламентов, карты зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и археологического слоя, карту зон действия ограничений по экологическим условиям (пункт 2 части 3 статьи 25.1 Правил землепользования и застройки).

Согласно статье 59 Правил землепользования и застройки в перечень зон, выделенных на карте зон градостроительных регламентов (по видам и параметрам разрешенного использования недвижимости) города Казани, включена зона сельскохозяйственных угодий (СХ), для которой статьей 60 этих правил определены: основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, многолетние насаждения (сады, виноградники и др.), озелененные территории; вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - хозяйственные строения и сооружения, объекты благоустройства, ограждения с соблюдением требований статьи 29.2 данных правил, теплицы; условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства - объекты сельскохозяйственного назначения (ангары, склады сельскохозяйственной продукции, коровники, гаражи сельскохозяйственной техники и т.д.), не связанные с переработкой сельскохозяйственной продукции, торговые объекты (магазины оптовой и розничной торговли по продаже сельскохозяйственной продукции собственного производства), пасеки.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования, и по этим основаниям не обжалуются.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе статье 77 ЗК РФ.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов, на которых основываются данный кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, является принцип определения правового режима земель исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на 7 категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1), земли населенных пунктов (подпункт 2).

Земли, указанные в пункте 1 названной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).

В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к зонам сельскохозяйственного использования (подпункт 6 пункта 1 статьи 85 ЗК РФ).

Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах представляют собой земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, используемые в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки (пункт 11 статьи 85 ЗК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 85 ЗК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного и иных видов использования земельных участков). Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Частью 1 статьи 35 ГрК РФ закреплены виды территориальных зон, определяемых в результате градостроительного зонирования, в число которых входят зоны сельскохозяйственного использования.

В состав зон сельскохозяйственного использования в силу части 9 статьи 35 ГрК РФ могут включаться: зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения (часть 10 статьи 35 ГрК РФ).

В силу изложенного определение в границах населенного пункта в результате градостроительного зонирования зоны сельскохозяйственных угодий положениям земельного и градостроительного законодательства не противоречит.

Доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании норм материального права.

Статья 77 ЗК РФ и часть 6 статьи 36 ГрК РФ, ссылкой на которые Кадырова Н.Г. обосновывает свою жалобу, не исключают нахождения в населенных пунктах земельных участков в составе территориальных зон сельскохозяйственных угодий.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 25 сентября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Кадыровой Наили Гумаровны - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.