Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. N 46-АПГ18-44 Решение областного суда об удовлетворении иска о признании не действующими в части отдельных норм Закона Самарской области от 7 февраля 2003 г. N 4-ГД "О статусе депутата Самарской Губернской Думы" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. N 46-АПГ18-44

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Самарской области о признании не действующими в части отдельных норм Закона Самарской области от 7 февраля 2003 года N 4-ГД "О статусе депутата Самарской Губернской Думы" по апелляционной жалобе Самарской Губернской Думы на решение Самарского областного суда от 3 октября 2018 года, которым удовлетворено административное исковое заявление заместителя прокурора Самарской области.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Самарской Губернской Думы Трошиной М.В. и представителя Губернатора Самарской области Филиппова С.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда не подлежащим отмене,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законом Самарской области от 7 февраля 2003 г. N 4-ГД "О статусе депутата Самарской Губернской Думы" определены права и обязанности депутатов Самарской Губернской Думы, установлены условия и гарантии осуществления депутатской деятельности.

В соответствии с пунктом 2 статьи 11 Закона Самарской области от 7 февраля 2003 г. N 4-ГД "О статусе депутата Самарской Губернской Думы" государственный орган Самарской области, орган местного самоуправления муниципального образования в Самарской области, руководители и (или) должностные лица организаций, расположенных на территории Самарской области, к которым обратился депутат Думы по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, должны безотлагательно, но не позднее пяти рабочих дней со дня регистрации обращения депутата Думы, дать ответ на его обращение или представить запрашиваемые им документы, сведения, если обращение депутата Думы не требует дополнительного изучения поставленных в нем вопросов либо проведения соответствующей проверки.

В случае необходимости проведения в связи с обращением депутата Думы дополнительного изучения вопроса или проверки информации, содержащейся в обращении депутата Думы, лица, к которым обратился депутат Думы, обязаны сообщить об этом депутату Думы в трехдневный срок со дня регистрации его обращения. В этом случае ответ представляется не позднее 30 дней со дня регистрации обращения депутата Думы.

Согласно пункту 1 статьи 14 названного выше закона установлено, что по вопросам своей депутатской деятельности депутат Думы пользуется правом безотлагательного приема должностным лицом государственного органа Самарской области, органа местного самоуправления муниципального образования в Самарской области, руководителями, должностными лицами организаций, расположенных на территории Самарской области.

Заместитель прокурора Самарской области обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 2 статьи 11 и пункта 1 статьи 14 (ошибочно поименованных частью 2 статьи 11 и частью 1 статьи 14 соответственно) Закона Самарской области от 7 февраля 2003 г. N 4-ГД "О статусе депутата Самарской Губернской Думы" в части слов "руководители и (или) должностные лица организаций, расположенных на территории Самарской области" и "руководителями, должностными лицами организаций, расположенных на территории Самарской области" соответственно.

В обоснование заявленных требований административный истец сослался на противоречие оспариваемых норм положениям пункта 2 статьи 1, пунктов 1 и 2 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, указав, что, устанавливая условия и гарантии осуществления депутатской деятельности и возлагая на руководителей и (или) должностных лиц организаций указанные обязанности, региональный законодатель вышел за пределы предоставленных полномочий, поскольку регулирование деятельности юридических лиц, не подведомственных органам государственной власти Самарской области, в том числе по рассмотрению обращений депутатов Самарской Губернской Думы, предоставлению информации по поступившим запросам депутатам является прерогативой федерального законодателя.

Решением Самарского областного суда от 3 октября 2018 г. административные исковые требования заместителя прокурора Самарской области удовлетворены.

Признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу часть 2 статьи 11 и часть 1 статьи 14 Закона Самарской области от 7 февраля 2003 г. N 4-ГД "О статусе депутата Самарской Губернской Думы" (в редакции закона Самарской области от 11 ноября 2016 года N 121-ГД) в части слов: "руководители и (или) должностные лица организаций, расположенных на территории Самарской области" и "руководителями, должностными лицами организаций, расположенных на территории Самарской области", соответственно.

В апелляционной жалобе административный ответчик Самарская Губернская Дума просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных заместителем прокурора Самарской области требований в полном объеме.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив апелляционную жалобу и возражения относительно приведенных в ней доводов, выслушав объяснения представителя Самарской Губернской Думы Трошиной М.В., представителя Губернатора Самарской области Филиппова С.С., заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда не подлежащим отмене.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует требованиям, предъявляемым к форме нормативного правового акта и к процедуре его принятия.

Удовлетворяя заявленные требования заместителя прокурора, суд, сославшись на положения статей 1 и 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, пришел к выводу о том, что регулирование деятельности юридических лиц, не подведомственных органам государственной власти Самарской области, по рассмотрению обращений депутатов Самарской Губернской Думы, предоставлению информации по поступившим запросам депутатов является прерогативой федерального законодателя, в то время как законодатель Самарской области предусмотрел в Законе Самарской области от 7 февраля 2003 г. N 4-ГД "О статусе депутата Самарской Губернской Думы" для руководителей и (или) должностных лиц организаций, расположенных на территории Самарской области, определенные обязательства по отношению к депутату Думы, дополнительные ограничения в их деятельности при отсутствии на федеральном уровне соответствующего правового регулирования, в связи с чем это противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации о допустимости ограничения гражданских прав исключительно на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Поскольку оспариваемые нормы Закона Самарской области в части возложения на руководителей и (или) должностных лиц организаций, расположенных на территории Самарской области, к которым обратился депутат по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, обязанности безотлагательно дать ответ на его обращение или представить запрашиваемые им документы, сведения, а также безотлагательно принять депутата, противоречат вышеназванным нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, суд признал их не действующими в указанной части.

Выводы суда первой инстанции о противоречии положений оспариваемых норм Закона Самарской области, содержащихся в пункте 2 статьи 11 и пункте 1 статьи 14, федеральному законодательству являются верными.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 4 статьи 10 вышеназванного Федерального закона статус депутата регулируется указанным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 13 Федерального закона N 184-ФЗ установлено, что гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Соответственно, по вопросам установления таких гарантий субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование.

Вместе с тем, применительно к требованиям абзаца второго пункта 1 статьи 3 Федерального закона N 184-ФЗ гарантии депутатской деятельности, то есть условия и средства, непосредственно и реально обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатом деятельности в интересах избирателей и государства, установленные в законе субъекта Российской Федерации, не должны противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения.

Нормы Федерального закона N 184-ФЗ применительно к возникшим правоотношениям не содержат положений, предоставляющих субъекту Российской Федерации право регламентировать по каким-либо вопросам деятельность самостоятельных субъектов права, не входящих в систему органов публичной власти.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно пункту 2 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть оспорено юридическим лицом в суде.

Юридические лица создаются, как правило, в форме хозяйственных обществ и действуют в целях извлечения прибыли. Государство требует соблюдения ими законности, но не контролирует их деятельность.

Соответственно, юридические лица в своей деятельности не подведомственны органам государственной власти.

Вопрос же взаимодействия и возможности регулирования деятельности юридических лиц, не подведомственных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, представителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в лице депутатов, применительно к статье 72 Конституции Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не относится.

Учитывая изложенное, является законным и обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые положения Закона Самарской области от 7 февраля 2003 г. N 4-ГД "О статусе депутата Самарской Губернской Думы", предусматривающие возможность возложения на руководителей и (или) должностных лиц организаций, расположенных на территории Самарской области, к которым обращается депутат Думы по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, обязанности безотлагательно, но не позднее пяти рабочих дней со дня регистрации обращения депутата Думы, дать ответ на его обращение или представить запрашиваемые им документы, сведения, а также безотлагательно принять депутата, противоречат вышеназванным нормам Гражданского кодекса Российской Федерации о допустимости ограничения прав юридических лиц только на основании федерального закона.

То обстоятельство, что федеральным законом предписано законодателю субъекта Российской Федерации установить гарантии депутатской деятельности (пункт 1 статьи 13 Федерального закона N 184-ФЗ), не означает, что вводимые субъектом Российской Федерации указанные гарантии не должны согласовываться с общими принципами организации данных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными федеральными законами.

В этой связи довод апелляционной жалобы о неправильном применении судом в данном случае норм Гражданского кодекса Российской Федерации является ошибочным.

Суд правомерно не принял во внимание и ссылки административного ответчика на постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2013 года N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца четвертого части первой статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов" и от 10 ноября 2017 года N 27-П "По делу о проверке конституционности положений Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы", поскольку в них отсутствует вывод о том, что действующее федеральное законодательство предоставляет субъекту Российской Федерации право регламентировать по каким-либо вопросам деятельность самостоятельных субъектов права, не входящих в систему органов публичной власти.

Поскольку заместитель прокурора Самарской области обратился с данным административным исковым заявлением в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", а также в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе в защиту публичных интересов, то неуказание в иске конкретных лиц, чьи права, обязанности и законные интересы нарушаются оспариваемыми положениями, не может свидетельствовать о существенном нарушении норм процессуального права, влекущем безусловную отмену решения суда.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению в данном случае, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Иных доводов, влекущих безусловную отмену решения суда, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 3 октября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Самарской Губернской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.