Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2019 г. N 45-АПГ18-22 О признании частично не действующим приказа Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 25.04.2017 г. N 458-П "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории квартала в районе улиц Азина - Мамина-Сибиряка - Шевченко - Свердлова"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2019 г. N 45-АПГ18-22

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Пермяковой Валентины Асафьевны, Кауновой Надежды Константиновны о признании не действующим приказа Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 25 апреля 2017 г. N 458-П "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории квартала в районе улиц Азина - Мамина-Сибиряка - Шевченко - Свердлова" в части по апелляционным жалобам Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области и общества с ограниченной ответственностью "Инвест Строй Урал" на решение Свердловского областного суда от 16 июля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области по доверенности Фадеевой А.А. и Мироновой Т.В., представителя общества с ограниченной ответственностью "Инвест Строй Урал" по доверенности Романовой А.Е., возражения Кауновой Н.К. и Пермяковой В.А., возражения представителя Кауновой Н.К. и Пермяковой В.А. по доверенности Пермякова В.В., председателя Гаражно-эксплуатационного кооператива N 25 Каунова М.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

граждане Пермякова Валентина Асафьевна и Каунова Надежда Константиновна обратились в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим приказа Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 25 апреля 2017 г. N 458-П "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории квартала в районе улиц Азина - Мамина-Сибиряка - Шевченко - Свердлова" (далее также - Проект планировки и проект межевания территории, Приказ N 458-П) в части утверждения проекта планировки и проекта межевания территории на земельном участке с кадастровым номером ..., на котором расположен объект капитального строительства - гаражный бокс с регистрационным номером Же-751, и на земельном участке с кадастровым номером ..., на котором расположен объект капитального строительства - бокс с кадастровым номером ...; обязать Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области внести изменения в Приказ N 458-П, а именно исключить данные земельные участки с расположенными на них объектами капитального строительства из зоны проектирования и застройки на территории квартала в районе улиц Азина - Мамина-Сибиряка - Шевченко - Свердлова.

В обоснование заявленных требований административные истцы ссылаются на то, что оспариваемым нормативным правовым актом принадлежащие Пермяковой В.А. на праве собственности земельный участок с кадастровым номером ... (право общей долевой собственности) и находящийся на нем объект капитального строительства - гаражный бокс, а также принадлежащий Кауновой Н.К. на праве собственности объект капитального строительства - бокс, расположенный на земельном участке с кадастровым номером ..., отнесены к территориям общего пользования, что в дальнейшем при реализации утвержденных проектов приведет к прекращению существования указанных объектов недвижимости. Полагают, что Приказ N 458-П не соответствует требованиям пункта 1 части 4 статьи 34, пункта 8 части 4 статьи 42, частей 3, 4, 5 статьи 46.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку принят в отношении земельных участков, относящихся к застроенной территории, на которых расположены объекты капитального строительства, а также без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования, без схемы, отображающей местоположение существующих объектов капитального строительства.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пункта 1 части 4 статьи 34" имеется в виду "пункта 4 части 1 статьи 34"

Решением Свердловского областного суда от 16 июля 2018 г. административные исковые заявления удовлетворены. Признан не действующим со дня вступления в законную силу решения суда приказ Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 25 апреля 2017 г. N 458-П "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории квартала в районе улиц Азина - Мамина-Сибиряка - Шевченко - Свердлова" в той части, в которой он влечет прекращение существования земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: г. ... и земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: г. ...

В апелляционных жалобах Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области и общество с ограниченной ответственностью "Инвест Строй Урал", ссылаясь на нарушение норм материального права, неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, применение закона, не подлежащего применению, просят отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. По мнению подателей жалоб, судом не установлены в полном объеме обстоятельства, предусмотренные частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и необходимые для признания нормативного правового акта не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В решении суда отсутствуют указания на правовые нормы, которым не соответствует Приказ N 458-П. Также суд не дал должной оценки тому обстоятельству, что ГрК РФ не предусмотрено согласования проекта планировки и проекта межевания территории с каждым землепользователем. Кроме того, в резолютивной части решения суда не указано, какие приложения к Приказу N 458-П и в какой части признаны судом не действующими.

Прокуратурой Свердловской области и административными истцами поданы возражения на апелляционные жалобы.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 ГрК РФ) и находится в силу комплексного характера регулируемых отношений в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации и часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Исходя из положений пунктов 6 и 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 8.2 ГрК РФ, Закона Свердловской области от 12 октября 2015 г. N 111-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области", постановления Правительства Свердловской области от 11 ноября 2015 г. N 1043-ПП "Об определении Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области исполнительным органом государственной власти Свердловской области, осуществляющим отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности, и внесении изменений в постановление Правительства Свердловской области от 5 сентября 2012 г. N 963-ПП "Об утверждении Положения, структуры, предельного лимита штатной численности и фонда по должностным окладам в месяц Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области", суд первой инстанции сделал правомерный вывод, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (статья 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Статьей 58 Устава Свердловской области предусмотрено, что областные и территориальные исполнительные органы государственной власти Свердловской области, иные государственные органы Свердловской области принимают нормативные правовые акты Свердловской области в формах и случаях, установленных федеральными законами и законами Свердловской области.

Как следует из статей 9 и 16 Областного закона Свердловской области от 10 марта 1999 г. N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области", действующие в Свердловской области правовые акты образуют единую систему, основанную на принципе верховенства правовых актов, обладающих большей юридической силой, куда входят и правовые акты областных исполнительных органов государственной власти Свердловской области, к числу которых отнесены и приказы областных исполнительных органов государственной власти Свердловской области.

Также в пунктах 3 и 4 главы 2 постановления Правительства Свердловской области от 2 сентября 1999 г. N 1033-ПП "О порядке принятия правовых актов областными и территориальными исполнительными органами государственной власти Свердловской области" установлено, что правовые акты областных и территориальных исполнительных органов государственной власти Свердловской области принимаются их руководителями на основании и во исполнение федерального и областного законодательства, а также по инициативе областных и территориальных исполнительных органов государственной власти Свердловской области в пределах их компетенции. Правовыми актами областных исполнительных органов государственной власти Свердловской области являются приказы их руководителей.

Таким образом, оспариваемый акт принят в надлежащей форме.

Судебная коллегия отклоняет довод апелляционной жалобы о необходимости прекращения производства по делу со ссылкой на то, что приказ Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 25 апреля 2017 г. N 458-П "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории квартала в районе улиц Азина - Мамина-Сибиряка - Шевченко - Свердлова" не обладает признаками нормативного правового акта.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 г. N 17-П и от 31 марта 2015 г. N 6-П).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий (статья 1 ГрК РФ). Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).

Документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за исключением случаев, указанных в частях 2-3.2, 4.1, 4.2 статьи 45 ГрК РФ утверждают уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района (часть 4 статьи 45 ГрК РФ).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2-4.2, 5.2 статьи 45 ГрК РФ, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 ГрК РФ (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 ГрК РФ).

В данном случае с учетом положений Закона Свердловской области от 12 октября 2015 г. N 111-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области", компетентным органом по утверждению проекта планировки и межевания является орган исполнительной власти Свердловской области.

Проект планировки территории и проект межевания подлежат обязательному опубликованию, что предусмотрено частями 15 и 16 статьи 45 ГрК РФ.

Судом установлено, что Приказ N 458-П официально опубликован на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области (www.pravo.gov66.ru) 28 апреля 2017 г., что соответствует положениям части 1 статьи 96 Областного закона от 10 марта 1999 г. N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области".

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3 ГрК РФ).

Как указано в статье 4 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения в том числе по планировке территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 ГрК РФ). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 ГрК РФ).

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки и межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42-46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Из названных норм также следует вывод, что проект планировки и проект межевания территории затрагивают интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяют свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Так, проект планировки территории включает положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, в том числе объектов, включенных в программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, программы комплексного развития социальной инфраструктуры и необходимых для развития территории в границах элемента планировочной структуры (статья 42 ГрК РФ). Проект межевания территории содержит: перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ; целевое назначение лесов, вид (виды) разрешенного использования лесного участка, количественные и качественные характеристики лесного участка, сведения о нахождении лесного участка в границах особо защитных участков лесов (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и (или) изменяемых лесных участков). На чертежах межевания территории отображаются среди прочего: границы планируемых (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории) и существующих элементов планировочной структуры; красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 указанной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы публичных сервитутов. Материалы по обоснованию проекта межевания территории включают в себя чертежи, на которых отображаются: границы существующих земельных участков; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы особо охраняемых природных территорий; границы территорий объектов культурного наследия; границы лесничеств, лесопарков, участковых лесничеств, лесных кварталов, лесотаксационных выделов или частей лесотаксационных выделов (статья 43 ГрК РФ).

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект планировки территории и проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 ГрК РФ).

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Таким образом, и проект планировки территории, и проект межевания территории отвечают признакам нормативного правового акта, в связи с чем оснований для прекращения производства по делу не имеется.

Согласно пункту 4 статьи 9 Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" в случае, если решение о подготовке проекта планировки территории, проекта межевания территории принято до дня вступления в силу данного федерального закона, подготовка и утверждение документации по планировке территории осуществляются в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу указанного федерального закона).

В данном случае решение о подготовке проекта планировки и проекта межевания принято приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 11 февраля 2016 г. N 47-П. Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт подлежит проверке на соответствие требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции по состоянию на 31 декабря 2016 г.

Как усматривается из административного искового заявления, предметом оспаривания является Приказ N 458-П в редакциях приказов Министерства от 26 мая 2017 г. N 605-П (опубликован 31 мая 2017 г. на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области (www.pravo.gov66.ru) (т. 7, л.д. 29-37, 38) и от 25 декабря 2017 г. N 1374-П (опубликован 28 декабря 2017 г. на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области (www.pravo.gov66.ru) (т. 7, л.д. 41- 59, 60).

Приказом Министерства от 26 мая 2017 г. N 605-П в Приказ N 458-П внесены изменения, в результате которых приложения N 9 и 10, относящиеся к проекту межевания территории, изложены в новой редакции.

В результате изменений, внесенных в Приказ N 458-П приказом Министерства от 25 декабря 2017 г. N 1374-П, приложения N 1, 2, 3, 4, 8, 9, 10 изложены в новой редакции. Кроме того, Приказ N 458-П дополнен приложениями: N 11 "Схема межевания территории (расчетный срок)"; N 12 "Перечень и сведения о площади образуемых и изменяемых земельных участков (расчетный срок)"; N 13 "Перечень и сведения о площади образуемых частей земельных участков (расчетный срок)".

Судом установлено и не оспаривается административным ответчиком, что при внесении изменений в Приказ N 458-П приказом Министерства от 25 декабря 2017 г. N 1374-П публичные слушания не проводились.

Судебная коллегия не может согласиться с доводом апелляционной жалобы об отсутствии обязанности в данном случае проводить публичные слушания.

В соответствии с частью 5 статьи 46 ГрК РФ (здесь и далее в редакции по состоянию на 31 декабря 2016 г.) проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях.

Как указывалось ранее, приказом Министерства от 25 декабря 2017 г. N 1374-П не только изложены в новой редакции приложения N 1, 2, 3, 4, 8, 9, 10 к Приказу N 458-П, но и названный приказ был дополнен схемой межевания территории на расчетный срок, перечнем и сведениями о площади образуемых и изменяемых земельных участков на расчетный срок, перечнем и сведениями о площади образуемых частей земельных участков на расчетный срок (приложения N 11, 12, 13 соответственно).

В силу положений части 3 статьи 42 ГрК РФ и части 5.2 статьи 43 ГрК РФ сведения, указанные в приложениях N 11, 12, 13, являются обязательными для отражения в проекте планировки и проекте межевания территории, затрагивают права и интересы населения, правообладателей объектов недвижимости, в связи с чем подлежат обсуждению на публичных слушаниях.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "части 5.2 статьи 43 ГрК РФ" имеется в виду "части 5.2 статьи 45 ГрК РФ"

При этом следует учесть и последующее правовое регулирование, а именно введение в действие Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 455-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" статьи 5.1 ГрК РФ, в которой указано, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства проводятся общественные обсуждения или публичные слушания не только по проектам планировки территории, проектам межевания территории, но и проектам, предусматривающим внесение изменений в один из названных утвержденных документов.

Не подлежит применению в рассматриваемом деле пункт 12 статьи 43 ГрК РФ, действующий с 1 января 2017 г., поскольку проект межевания территории принят в составе проекта планировки территории, а не в виде отдельного документа.

Таким образом, по смыслу разъяснений, содержащихся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50, нарушена процедура принятия Приказа N 458-П в оспариваемой редакции.

Судом установлено, что приложением N 1 к Приказу N 458-П земельный участок с кадастровым номером ... отнесен к территории с условным обозначением "11" "Проектируемая территория общего пользования", земельный участок с кадастровым номером ... отнесен к территории с условным обозначением "10" - "Внутриквартальная проектируемая территория общего пользования" "Арсеньевский бульвар"; в приложении N 2 земельный участок с кадастровым номером ... отнесен к территории с условным обозначением "Улица местного значения", обозначенной красными линиями.

Понятие территории общего пользования приведено в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ как территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Объектами местного значения признаются объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов (пункт 20 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5); создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа (пункт 7); утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (пункт 25).

Правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями (пункт 1 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно приказу Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" виды разрешенного использования земельных участков (территорий) общего пользования включают размещение объектов улично-дорожной сети, автомобильных дорог и пешеходных тротуаров в границах населенных пунктов, пешеходных переходов, набережных, береговых полос водных объектов общего пользования, скверов, бульваров, площадей, проездов, малых архитектурных форм благоустройства.

Также по смыслу пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), пунктов 11 и 12 статьи 1 ГрК РФ и статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации земельные участки, на которых расположены элементы улично-дорожной сети, относятся к земельным участкам общего пользования, то есть к территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц и которая обозначена красными линиями.

Таким образом, вопросы территорий общего пользования относятся к вопросам местного значения, а отображенные в проекте планировки и проекте межевания территорий улицы местного значения, к которой отнесен земельный участок с кадастровым номером ..., и Арсеньевский бульвар, к которому отнесен земельный участок с кадастровым номером ..., являются объектами местного значения.

Пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ и пунктом 8 статьи 27 ЗК РФ установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования (в границах территорий общего пользования).

Анализ приведенных норм федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность. Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территории общего пользования возможно путем принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений и, соответственно, градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование спорной территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки.

Данный вывод согласуется с положениями пункта 2 части 1 статьи 56.3 ЗК РФ, согласно которым изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными проектами планировки территории. При этом в части 3 статьи 42 ГрК РФ указано, что основная часть проекта планировки территории включает в себя в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды; линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур.

Проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий (часть 9 статьи 42 ГрК РФ). Проект межевания территории, предназначенный для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения, включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются границы существующих и (или) подлежащих образованию земельных участков, в том числе предполагаемых к изъятию для государственных или муниципальных нужд, для размещения таких объектов.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "часть 9 статьи 42 ГрК РФ" имеется в виду "пункт 9 ч. 4 статьи 42 ГрК РФ"

В данном случае проект планировки территории и проект межевания территории не содержат сведений о земельных участках, подлежащих изъятию для муниципальных нужд, что создает правовую неопределенность судьбы спорных земельных участков и может повлечь неисполнимость документации по планировке территории.

Разрешая дело, суд первой инстанции удовлетворил заявленные административные исковые требования в той части, в которой оспариваемый акт влечет прекращение существования земельного участка с кадастровым номером ... расположенного по адресу: г. ..., и земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: г. ...

Однако изложенное выше позволяет признать не действующим Приказ N 458-П в части утверждения проекта планировки и проекта межевания территории на земельном участке с кадастровым номером ... на котором расположен объект капитального строительства - гаражный бокс с регистрационным номером Же-751, и на земельном участке с кадастровым номером ..., на котором расположен объект капитального строительства - бокс с кадастровым номером ..., согласно заявленным требованиям.

В удовлетворении требований о возложении обязанности на Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области внести изменения в Приказ N 458-П, а именно исключить данные земельные участки с расположенными на них объектами капитального строительства из зоны проектирования и застройки на территории квартала в районе улиц Азина - Мамина-Сибиряка - Шевченко - Свердлова, следует отказать, поскольку они не связаны с проверкой Приказа N 458-П на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, в порядке абстрактного нормоконтроля.

Руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

в удовлетворении заявленного ходатайства Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области о прекращении производства по делу отказать.

Решение Свердловского областного суда от 16 июля 2018 г. отменить.

Признать не действующим приказ Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 25 апреля 2017 г. N 458-П "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории квартала в районе улиц Азина - Мамина-Сибиряка - Шевченко - Свердлова" в части утверждения проекта планировки и проекта межевания территории на земельном участке с кадастровым номером ..., на котором расположен объект капитального строительства - гаражный бокс с регистрационным номером Же-751, и на земельном участке с кадастровым номером ..., на котором расположен объект капитального строительства - бокс с кадастровым номером ...

В остальной части в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.