Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 февраля 2019 г. N 4-АПГ18-33 Решение об отказе в признании не действующими в части решений Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 28 декабря 2017 г. N 36/1 "Об утверждении генерального плана городского округа Мытищи Московской области", N 36/2 "Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа Мытищи Московской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 февраля 2019 г. N 4-АПГ18-33

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Сметаниной Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по коллективному административному исковому заявлению Ларионова Александра Аркадьевича, Стрыгиной Ирины Алексеевны, Шевченко Сергея Эдуардовича, Сыровегиной Светланы Владимировны, Сыровегина Дениса Сергеевича, Алексеева Игоря Алексеевича, Снижко Василия Николаевича, Романова Павла Витальевича, Романовой Светланы Игоревны, Каныгина Алексея Ивановича, Селезнева Дмитрия Олеговича, Гольдберг Анастасии Ефимовны, Горловой Ларисы Вячеславовны, Переведенцевой Елены Станиславовны, Липатова Михаила Владимировича, Плехановой Натальи Константиновны, Клишанец Людмилы Ивановны, Мкртчян Нерсеса Вардгесовича, Деняпкиной Светланы Николаевны, Жижаева Александра Николаевича, Шадриной Нины Васильевны, Борисова Алексея Александровича о признании не действующими в части решений Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 28 декабря 2017 г. N 36/1 "Об утверждении генерального плана городского округа Мытищи Московской области", N 36/2 "Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа Мытищи Московской области"

по апелляционной жалобе административных соистцов на решение Московского областного суда от 23 августа 2018 г., которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей административных истцов Ткаченко Ю.В. и Чермошенцевой Е.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области - Райковой Н.В., Администрации городского округа Мытищи Московской области - Знаменской А.А., Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области - Шманевой Д.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 28 декабря 2017 г. N 36/1 (далее также - Решение N 36/1) утвержден генеральный план городского округа Мытищи Московской области (далее также - Генеральный план).

решением Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 28 декабря 2017 г. N 36/2 (далее также - Решение N 36/2) утверждены правила землепользования и застройки городского округа Мытищи Московской области (далее также - Правила землепользования и застройки).

Житель пос. Вешки г. Мытищи Ларионов А.А. и присоединившиеся к нему проживающие в том же населенном пункте Стрыгина И.А., Шевченко С.Э., Сыровегина С.В., Сыровегин Д.С., Алексеев И.А., Снижко В.Н., Романов П.В., Романова С.И., Каныгин А.И., Селезнев Д.О., Гольдберг А.Е., Горлова Л.В., Переведенцева Е.С., Липатов М.В., Плеханова Н.К., Клишанец Л.И., Мкртчян Н.В., Деняпкина С.Н., Жижаев А.Н., Шадрина Н.В., Борисов А.А. обратились в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером ... функциональной зоны смешанной жилой застройки (Ж-1) и Правил землепользования и застройки в части установления в отношении того же земельного участка территориальной зоны КУРТ N 5.

Требования мотивированы тем, что при утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки в нарушение норм Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) не учтено дополнительное заключение о результатах публичных слушаний, в котором отражены замечания и предложения участников публичных слушаний об исключении из проектов изменения ранее установленной функциональной зоны застройки индивидуальными и блокированными домами (Ж-2) на зону Ж-1. Вопрос о формировании территориальной зоны КУРТ N 5 на публичных слушаниях не обсуждался. По мнению административных истцов, оспариваемыми положениями нарушаются ограничения по предельно допустимой этажности застройки земельного участка, установленные нормативами градостроительного проектирования Московской области, утвержденными постановлением Правительства Московской области от 17 августа 2015 г. N 713/30 (далее также - Нормативы градостроительного проектирования). Земельный участок с кадастровым номером ... имеет небольшую площадь, располагается в застроенной территории, в связи с чем не предусматривает по своим параметрам возможность комплексного освоения.

Решением Московского областного суда от 23 августа 2018 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административные соистцы просят отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении предъявленных требований. В обоснование приводят доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении, в том числе относительно нарушения процедуры принятия нормативных правовых актов в части необходимости учета дополнительного заключения о результатах публичных слушаний. Обращают внимание, что на момент утверждения Правил землепользования и застройки Решение N 36/1 об утверждении Генерального плана не вступило в силу, а спорная территория КУРТ N 5 не соответствовала Генеральному плану поселка Вешки, утвержденному решением Совета депутатов Мытищинского района от 6 декабря 2001 г. N 25/4, так как находилась в границах территории, планируемой под резерв для индивидуального жилищного строительства. Административные соистцы также не соглашаются с выводами суда об отсутствии нарушений Нормативов градостроительного проектирования Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Советом депутатов городского округа Мытищи Московской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

28 декабря 2017 г. решениями Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области N 36/1, 36/2 утверждены генеральный план городского округа Мытищи Московской области и правила землепользования и застройки городского округа Мытищи Московской области.

Согласно карте функциональных зон Генерального плана расположенный в пос. Вешки земельный участок с кадастровым номером ... относится к функциональной зоне Ж-1 (зона смешанной жилой застройки), картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки указанный участок отнесен к территориальной зоне КУРТ N 5.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 ГрК РФ, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного кодекса (часть 11 статьи 24 ГрК РФ). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30-35 ГрК РФ.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что по проектам Генерального плана и Правил землепользования и застройки состоялись публичные слушания. По результатам публичных слушаний составлены протоколы и заключения, отражающие поступившие вопросы, предложения и замечания.

Доводы апелляционной жалобы относительно того, что при принятии оспариваемых нормативных правовых актов не было учтено дополнительное заключение о результатах публичных слушаний, подлежат отклонению.

Возможность участвовать в обсуждении проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки территории, представить свои замечания и предложения была реализована всеми заинтересованными лицами, в том числе жителями пос. Вешки. Поступившие в ходе проведения публичных слушаний замечания и предложения были отражены в протоколах и внесены в итоговые заключения, являвшиеся предметом рассмотрения на Градостроительном совете Московской области и Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки Московской области, созданной в соответствии со статьей 16 Закона Московской области от 7 марта 2007 г. N 36/2007-03 "О Генеральном плане развития Московской области".

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

В силу изложенного вывод суда первой инстанции о соблюдении уполномоченным органом местного самоуправления порядка организации и проведения публичных слушаний является правомерным.

Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 г. N 10-П, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Так, согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В этой связи тот факт, что возражения относительно функционального и территориального зонирования земельного участка с кадастровым номером ... не были учтены, основанием для признания Генерального плана и Правил землепользования и застройки недействующими являться не может.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждаются на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1). При этом несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

Установление ранее действовавшим документом территориального планирования для спорного земельного участка функциональной зоны застройки индивидуальными и блокированными домами (Ж-2), на что ссылаются административные истцы, не препятствовало органу местного самоуправления при реализации своих полномочий в градостроительной деятельности изменить функциональное зонирование применительно к созданию условий для устойчивого развития входящих в состав муниципального образования территорий на расчетный срок - до 2037 г., тем более, что при этом определялись параметры согласованного развития всех населенных пунктов городского округа Мытищи, поскольку пунктом 2 Решения N 36/1 признаны утратившими силу генеральные планы этих населенных пунктов.

В связи с тем, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, отнесение земельного с кадастровым номером ... к функциональной зоне Ж-1 (зона смешанной жилой застройки), предназначенной для застройки многоквартирными жилыми домами (до 9-ти этажей включительно), нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Согласно части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.

В соответствии с частями 4, 5.1 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, а также в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности. Границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте.

Частью 7 статьи 9 Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Закон N 373-ФЗ) закреплена обязанность уполномоченных органов привести правила землепользования и застройки в соответствие с требованиями ГрК РФ в части установления территорий, в границах которых допускается осуществление деятельности по их комплексному и устойчивому развитию, в срок до 1 июля 2017 г.

Оспариваемым Решением N 36/2 утверждены Правила землепользования и застройки, включающие карту градостроительного зонирования, на которой с целью реализации Закона N 373-ФЗ отображены территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

Как следует из карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, установленная в отношении земельного участка с кадастровым номером ... территориальная зона КУРТ N 5 совпадает с территорией, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. Действующим градостроительным законодательством такое совмещение не запрещено.

Частью III "Градостроительные регламенты" Правил землепользования и застройки определены градостроительные регламенты территориальной зоны с кодовым обозначением "КУРТ N 5", в том числе параметр "предельное количество этажей" - не более чем четыре.

Суд первой инстанции, исследовав материалы административного дела, проверив и оценив представленные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального и регионального законодательства, установив, что указанные параметры "КУРТ N 5" Правил землепользования и застройки соответствуют пункту 1.12 Нормативов градостроительного проектирования, допускающему осуществление строительства или реконструкции объектов жилого, социального, общественного, религиозного, производственного и иного назначения с отклонением от предельных параметров по этажности, а также Методике определения устойчивости развития территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, утвержденной постановлением Правительства Московской области от 9 октября 2017 г. N 835/30, сопоставив оспариваемые положения на предмет их соответствия федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска.

Доводы административных истцов относительно несоответствия Правил землепользования и застройки части 4 статьи 30 ГрК РФ основаны на ошибочном толковании закона. Указанной нормой предусмотрено, что территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку. Однако это не означает исключения такой возможности.

Довод апелляционной жалобы о том, что на момент принятия Решения N 36/2 спорная территория КУРТ N 5 не соответствовала Генеральному плану поселка Вешки, утвержденному решением Совета депутатов Мытищинского района от 6 декабря 2001 г. N 25/4, подлежат отклонению, поскольку Правила землепользования и застройки разрабатывались в комплексе с Генеральным планом городского округа Мытищи Московской области. При этом на момент вступления в силу решения об утверждении оспариваемых Правил землепользования и застройки Генеральный план поселка Вешки в соответствии с пунктом 2 Решения N 36/1 утратил силу.

Апелляционная жалоба повторяет доводы административного искового заявления, которым суд дал надлежащую правовую оценку.

Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств и на положениях приведенных норм материального права.

Установив, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об отказе в удовлетворении соответствующего административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 23 августа 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ларионова Александра Аркадьевича, Стрыгиной Ирины Алексеевны, Шевченко Сергея Эдуардовича, Сыровегиной Светланы Владимировны, Сыровегина Дениса Сергеевича, Алексеева Игоря Алексеевича, Снижко Василия Николаевича, Романова Павла Витальевича, Романовой Светланы Игоревны, Каныгина Алексея Ивановича, Селезнева Дмитрия Олеговича, Гольдберг Анастасии Ефимовны, Горловой Ларисы Вячеславовны, Переведенцевой Елены Станиславовны, Липатова Михаила Владимировича, Плехановой Натальи Константиновны, Клишанец Людмилы Ивановны, Мкртчян Нерсеса Вардгесовича, Деняпкиной Светланы Николаевны, Жижаева Александра Николаевича, Шадриной Нины Васильевны, Борисова Алексея Александровича - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедова О.Н.