Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 631751-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части совершенствования вопросов территориальной организации местного самоуправления) (утв. решением Комитета от 12 марта 2019 г. N 92/1) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 631751-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части совершенствования вопросов территориальной организации местного самоуправления)
(утв. решением Комитета от 12 марта 2019 г. N 92/1)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 11 февраля 2019 года (протокол N 171, пункт 60) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 631751-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части совершенствования вопросов территориальной организации местного самоуправления) (далее - законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы В.Б. Кидяевым, И.В. Сапко, А.П. Марковым, М.В. Емельяновым, Л.И. Черкесовым, А.В. Балыбердиным, В.В. Бахметьевым, Ю.Г. Волковым, А.Л. Сидоровым, И.Х. Зиннуровым, В.Л. Евлановым, Б.Д. Менделевичем, Н.В. Говориным, И.М. Гусевой, А.Г. Эмиргамзаевым, А.С. Прокопьевым, А.Н. Ищенко, Ю.Н. Мищеряковым, А.Е. Загребиным, В.В. Бузиловым, И.В. Медведевым, М.В. Романовым, членами Совета Федерации О.В. Мельниченко, В.С. Тимченко, А.А. Шевченко, А.А. Салпагаровым.

Законопроектом предусматривается внесение комплексных изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), направленных на введение нового вида муниципальных образований - муниципального округа.

Комитет отмечает, что предлагаемые законопроектом меры направлены на дополнительное обеспечение вариативности подходов к осуществлению местного самоуправления с учетом особенностей сельских и сельско-городских территорий Российской Федерации.

В частности, в соответствии с пояснительной запиской к законопроекту, новый вид муниципального образования должен обеспечивать возможность консолидации представительских и административных ресурсов, в том числе на сельских территориях, в целях оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления посредством создания одноуровневой системы местного самоуправления, там, где это целесообразно.

Кроме того, муниципальные округа могут быть образованы, в первую очередь, в результате наделения городских округов, созданных в соответствии с Федеральным законом от 3 апреля 2017 г. N 62-ФЗ, и не соответствующих критериям урбанизации, предложенным законопроектом, статусом муниципального округа, а также в результате объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района.

Таким образом, муниципальный округ - это новый проектируемый вид муниципального образования со своим особым публично-правовым статусом.

Основная особенность муниципального округа - одноуровневость организации местного самоуправления на его территории, которая не является урбанизированной. В частности, законопроектом предполагается, что муниципальный округ - это три и более объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом к территории муниципального округа предлагается отнести земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего муниципального округа, а также земли рекреационного назначения.

В отличие от этого муниципальный район представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, главные отличия - это отсутствие на территории муниципального округа поселений с самостоятельным статусом муниципальных образований и отсутствие межселенной территории. То есть территория муниципального округа представляет собой единое целое с расположенными в ее границах населенными пунктами без статуса муниципальных образований и, соответственно, без самостоятельных органов муниципального управления.

При этом муниципальные округа предполагается наделить перечнем вопросов местного значения, установленным статьей 16 Федерального закона N 131-ФЗ для городских округов, что будет являться общим признаком для данных видов муниципальных образований.

Таким образом, с учетом заявленных законопроектом целей, Комитет поддерживает его концепцию.

Вместе с тем Комитет полагает необходимым отметить следующее.

1. В соответствии с абзацем вторым подпункта "а" пункта 1 статьи 1 законопроекта предусматривается, что муниципальный округ - это три и более объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

В этой связи представляется необходимым учесть особенности территорий нашей страны с низкой плотностью сельского населения, а также отдаленных и труднодоступных местностей, где количество населенных пунктов на территории существующих муниципальных районов может быть менее проектируемого количества (менее трех). Так, например, таковыми являются следующие муниципальные районы Камчатского края:

- Мильковский муниципальный район (в составе 2 сельских поселения, каждый из которых состоит из 1 сельского населенного пункта, с общей численностью населения 9578 человек, площадь района 22589,9 км²);

- Быстринский муниципальный район (в составе 2 сельских поселения, каждый из которых состоит из 1 сельского населенного пункта, с общей численностью населения 2422 человека, площадь района 23377,4 км²);

- Алеутский муниципальный район (в составе 1 сельское поселение, включающее 1 сельский населенный пункт, с численностью населения 718 человек, площадь района 1507 км²).

Вместе с тем представляется, что именно данные территории наиболее всего отвечают предусмотренным законопроектом целям, в части их преобразования в муниципальные округа.

Таким образом, рассматриваемое положение законопроекта (в части обязательности вхождения в состав муниципального округа трех и более населенных пунктов) видится необходимым дополнить нормой, предусматривающей, что указанное требование в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

2. Подпунктом "б" пункта 1 статьи 1 законопроекта предлагается в абзаце втором части 2 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ слова "Словосочетания "городской округ" заменить словами "Словосочетания "муниципальный округ", "городской округ", тем самым предусмотрев применение терминов "муниципальный округ", "городской округ" и "городской округ с внутригородским делением", и образованные на их основе слова и словосочетания, в одном значении в отношении данных видов муниципальных образований, органов местного самоуправления, их полномочий и прав.

Данное предложение юридически не обосновано, так как указанное положение в действующей редакции по сути предполагает использование терминов "городской округ" и "городской округ с внутригородским делением" в некоторых случаях как синонимов, с учетом схожести их публично-правового статуса именно как городских округов (правомерность чего подтвердила практика правоприменения с 2014 года), в то время как муниципальный округ, являясь новым видом муниципального образования, обладает довольно отличительным от городского округа, а тем более от городского округа с внутригородским делением, статусом и характеристиками.

На основании изложенного указанная норма предлагается к исключению, а особенности коррекции федеральных законов в соответствие с терминологией законопроекта целесообразно установить в переходных положениях.

3. Наблюдается внутреннее противоречие между проектируемыми пунктом 3.3 части 1 статьи 11 и абзацем седьмым части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ в части предлагаемого определения территории городского округа и проектируемого понятия термина "городской округ". Так, согласно предлагаемому определению термина в статье 2 "городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, ... при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах или иных городских населенных пунктах", в то время как согласно пункту 3.3 части 1 статьи 11 "в состав территории городского округа могут входить один или несколько городов или иных городских населенных пунктов, а также территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не превышает размера территорий соответствующих городов или иных городских населенных пунктов".

Аналогичное замечание и в отношении определения понятия и определения территории муниципального округа (проектируемые положения абзаца шестого части 1 статьи 2 и пункта 3.4 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ).

4. В проектируемой части 1 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ (подпункт "а" пункта 6 статьи 1 законопроекта) отсутствует вариант преобразования муниципального образования, предполагающий обратную трансформацию (в случае объективной необходимости) муниципального округа в муниципальный район (изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом муниципального района в связи с наделением населенных пунктов, входящих в состав муниципального округа, статусом поселений).

5. Предлагаемая конструкция части 3.1-1 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ (подпункт "в" пункта 6 статьи 1 законопроекта) императивно предусматривает образование нового муниципального образования - муниципального округа, в случае объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района.

При этом и в тексте законопроекта, и в пояснительных материалах к законопроекту, отсутствует обоснование, почему предусматривается возможность создания на такой территории только муниципального округа, и исключается возможность образования на данной территории городского округа в случае ее высокой урбанизации и развитости городского хозяйства.

Кроме того, рассматриваемая норма представляется неоднозначной в отношении необходимости получения согласия населения при объединении всех поселений, входящих в состав муниципального района, и преобразования в муниципальный округ, выраженного представительными органами именно всех поселений, входящих в состав муниципального района. Иными словами, не конкретизированы последствия ситуации, при которой одно или несколько поселений будут против преобразования муниципального района в муниципальный округ - влечет ли это невозможность указанного преобразования?

6. В соответствии с проектируемой частью 3.3 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ (подпункт "г" пункта 6 статьи 1 законопроекта) городской округ, объединенный с муниципальным округом, утрачивает статус муниципального образования. При этом законопроект не предусматривает ситуации, при которой муниципальный округ, объединенный с городским округом, утрачивает статус муниципального образования, что представляется не совсем обоснованным, особенно в отношении урбанизированных территорий, довлеющих к развитию городского хозяйства.

7. Юридическая конструкция новой проектируемой части 5.2 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ (подпункт "е" пункта 6 статьи 1 законопроекта) содержит правовую неопределенность, юридически некорректна и требует серьезной корректировки.

В частности, законопроектом предусматривается, что "Разделение муниципального округа, влекущее образование трех и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 настоящего Федерального закона. Два и более поселения, образованные в результате разделения муниципального округа, могут быть включены в состав вновь образованного муниципального района. Муниципальный округ, территория которого полностью вошла в состав территорий вновь образованных поселений, утрачивает статус муниципального образования".

В этой связи следует отметить, что часть 3 статьи 24 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает проведение голосования по вопросам изменения границ на территории существующего муниципального образования, которое в рассматриваемой ситуации отсутствует, так как рассматриваемым положением предлагается проведение голосования на территориях населенных пунктов, а не на еще не существующих муниципальных образованиях.

Кроме того, статья 25.1 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает возможность проведения схода граждан по вопросам изменения границ и преобразования поселения только в следующих случаях:

1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит указанный населенный пункт, влекущего отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района);

2) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросам изменения границ, преобразования указанного поселения.

При этом системный анализ предлагаемых корреспондирующих изменений в статью 25.1 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающих, что сход граждан может проводиться в населенном пункте, входящем в состав муниципального округа, по вопросу разделения муниципального округа, влекущего образование двух и более поселений, а также включения данного населенного пункта в состав одного из поселений, не позволяет сделать однозначный вывод о том, что данная конструкция предусматривает "обратную трансформацию" муниципального округа в муниципальный район.

Кроме того, в рассматриваемой норме нет определенности, почему изначально в законопроекте указывается о трех и более населенных пунктах, входящих в состав муниципального округа, а далее по тексту (в частности в рассматриваемой норме) о двух и более поселениях, образованных в результате разделения муниципального округа.

Таким образом, рассматриваемое положение в представленной редакции не дает однозначного понимания своего содержания - либо речь идет о разделении муниципального округа, либо о воссоздании поселений и, соответственно, муниципального района на территории муниципального округа.

8. Предлагаемое положение части 9 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ (подпункт "и" пункта 6 статьи 1 законопроекта) требует дополнительного обоснования в части предложения о невозможности существования муниципальных районов с одним поселением. Фактическое существование таких муниципальных районов приводилось выше. Кроме того, нет определенности, что предполагается данной нормой:

1) что все поселения муниципального района нельзя объединить в одно поселение?

2) что в случае, если одно поселение муниципального района не согласно с объединением, оно подлежит ликвидации?

9. Положение новой части 10 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ (подпункт "к" пункта 6 статьи 1 законопроекта), предусматривающей, что "Границы и статус муниципальных образований должны соответствовать положениям статьи 11 настоящего Федерального закона" представляется избыточным, так как закон в любом случае необходимо исполнять.

Указанная норма предлагается к исключению.

10. Усматривается внутреннее противоречие и правовая неопределенность между проектируемыми положениями пункта 26 части 1 статьи 16 и новой частью 2.1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ (абзац двадцать пятый подпункта "б" и подпункт "в" пункта 7 статьи 1 законопроекта). Согласно одной норме к вопросам местного значения муниципального округа предлагается отнести утверждение генеральных планов муниципального округа (в части, касающейся городских населенных пунктов в составе муниципального округа), согласно второй - к вопросам местного значения муниципального округа также относится утверждение схем территориального планирования муниципального округа, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального округа документации по планировке территории (как следует из текста законопроекта - всей территории муниципального округа).

Таким образом, просматривается правовая неопределенность - какой градостроительный документ необходимо принимать муниципальному округу - генеральный план или схему территориального планирования? В настоящий момент данный вопрос имеет четкую правовую регламентацию: городские округа разрабатывают и утверждают генеральные планы, муниципальные районы - схемы территориального планирования, что является базовым различием между урбанизированными городскими территориями и, по сути сельскими, муниципальными районами.

11. Законопроектом (пункт 7 статьи 1) предусматриваются изменения в статью 16 Федерального закона N 131-ФЗ, в соответствии с которыми вопросы местного значения городского округа предлагается также отнести к вопросам местного значения муниципального округа.

При этом в вопросы местного значения муниципального округа законопроектом, как представляется необоснованно, не включены такие вопросы как:

- обеспечение нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством (пункт 6 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ);

- создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов (пункт 17.1 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ);

- организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью (пункт 34 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ).

Кроме того, законопроектом не предусматривается установление исключения, связанного с созданием условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального округа, в отношении территорий муниципальных округов, которые могут быть включены в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий.

12. По тексту законопроекта необходимы правки юридико-технического характера.

Кроме того, по концептуальному содержанию представленного законопроекта Комитет полагает необходимым отметить следующее:

Во-первых, в случае принятия законопроекта имеется риск необоснованной ликвидации поселений. В этой связи представляется необходимым дополнительное обсуждение предусматриваемых законопроектом критериев невозможности ликвидации поселенческого уровня и, соответственно, муниципальных районов (там, где объективно оправдано их сохранение). Например, возможно рассмотреть критерий, при котором, в случае, если в городских и сельских поселениях (за исключением населенного пункта, являющегося административным центром муниципального района), входящих в состав муниципального района, проживает не менее двух третей от численности всего населения соответствующего муниципального района, лишение всех городских и сельских поселений статуса муниципального образования на территории такого муниципального района не допускается.

Данный критерий также возможно применить и при определении, в какой вид муниципального образования необходимо преобразовать, в случае необходимости, муниципальный район - в городской округ или муниципальный округ. Так, в случае, если в городских поселениях, входящих в состав муниципального района, проживает не менее двух третей от численности всего населения соответствующего муниципального района, он подлежит преобразованию в городской округ, в противном случае - в муниципальный округ.

Во-вторых, необходимо дополнение законопроекта положениями, устанавливающими общие принципы административно-территориального деления (устройства), поскольку законопроект оперирует соответствующими терминами (населенный пункт, город, иной городской населенный пункт, сельский населенный пункт, поселок), которые легально не установлены и не определены в федеральном законе.

В-третьих, процесс территориальных преобразований, связанный, среди прочего, с упразднением поселений в связи с принятием законопроекта, неизбежно повлечет высвобождение на территориях вновь образуемых муниципальных округов депутатов представительных органов упраздняемых поселений и в целом актива организованных местных сообществ. При этом данный высвобождаемый актив (его большинство) в настоящее время формирует в населенных пунктах порой весьма эффективные и влиятельные институты гражданского общества, как связующие звенья между жителями территории и органами публичной власти.

В этой связи представляется, что для сохранения и развития потенциала местного гражданского общества целесообразно создание муниципальных общественных палат (советов). Данный институт может дать положительный импульс развитию таких объективно необходимых в настоящее время направлений, как общественный контроль и инициативное бюджетирование, которые, без сомнений, покажут свою эффективность в таких сферах как благоустройство территорий, создание комфортной среды жизнедеятельности, общественный порядок, ЖКХ, дороги и т.д. на территориях вновь образуемых муниципальных округов.

Таким образом, предлагается дополнить законопроект соответствующими нормами в части создания, функционирования и определения публично-правового статуса муниципальных общественных палат (советов).

На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления поддерживает законопроект при условии его доработки ко второму чтению с учетом указанных замечаний и предложений, и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко