Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 февраля 2019 г. N 56-АПГ18-20 Об отказе в признании недействующими Генерального плана Владивостокского городского округа, утв. решением Думы города Владивостока от 15.09.2008 г. N 119, - в части установления в границах земельного участка двух функциональных зон (зоны рекреационного назначения и зоны транспортной инфраструктуры), Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утв. решением Думы города Владивостока от 07.04.2010 г. N 462, - в части отнесения указанного земельного участка к территориальной зоне объектов отдыха и туризма (Р3)

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 февраля 2019 г. N 56-АПГ18-20

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Винника Сергея Сергеевича о признании не действующими в части Генерального плана Владивостокского городского округа, утвержденного решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119, Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462, по апелляционным жалобам Винника Сергея Сергеевича, департамента градостроительства Приморского края на решение Приморского краевого суда от 29 октября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей департамента градостроительства Приморского края - Мазурова М.А., Администрации Приморского края - Янковой А.Ю., государственного бюджетного учреждения Приморского края "Центр развития территорий" - Шалякина А.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы департамента градостроительства Приморского края и возражавших против удовлетворения жалобы административного истца, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда подлежит изменению, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Винник С.С. обратился в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана Владивостокского городского округа, утвержденного решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119 (далее также - Генеральный план), в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером ... функциональной зоны рекреационного назначения и в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером ... двух функциональных зон (рекреационного назначения и транспортного назначения), и Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462 (далее также - Правила землепользования и застройки), в части установления в границах тех же земельных участков территориальной зоны Р3 (зона объектов отдыха и туризма).

Требования мотивированы тем, что административный истец является собственником указанных земельных участков, имеющих вид разрешенного использования: строительство индивидуальных жилых домов. Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку при установлении границ функциональных и территориальных зон не были учтены границы существующих земельных участков и фактическое землепользование, отнесение земельного участка к нескольким территориальным зонам запрещено.

Решением Приморского краевого суда от 29 октября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Генеральный план и Правила землепользования и застройки признаны со дня вступления судебного акта в законную силу не действующими в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером ... двух функциональных зон (зоны рекреационного назначения и зоны транспортной инфраструктуры) и территориальной зоны объектов отдыха и туризма (Р3).

В апелляционной жалобе Винник С.С. просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении заявленных им требований о признании не действующими Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к функциональной зоне рекреационного назначения и к территориальной зоне Р3 (зона объектов отдыха и туризма), принять новый судебный акт об удовлетворении этих требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Не соглашается с выводом суда о том, что в силу части 8 статьи 36 ГрК РФ и пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) препятствия в использовании земельного участка в соответствии с его целевым назначением, указанным в кадастровом паспорте, отсутствуют.

Департамент градостроительства Приморского края в апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части удовлетворения административного искового заявления и принять новый судебный акт об отказе в признании не действующими положений Генерального плана и Правил землепользования и застройки, касающихся земельного участка с кадастровым номером ... В обоснование ссылается на отсутствие в действующем законодательстве запрета нахождения земельного участка в двух функциональных зонах. Обращает внимание, что в соответствии с частью 8 статьи 34 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" допускается корректировка границ территориальных зон в случае, если при внесении в реестр границ сведений о местоположении границ территориальных зон будет выявлено пересечение таких границ с границами земельных участков. Поскольку аналогичная корректировка границ функциональных зон не предусматривается, законодатель допускает возможность несовпадения границ территориальных и функциональных зон.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Винник С.С. в возражениях на жалобу Департамента градостроительства Приморского края просит оставить ее без удовлетворения.

Администрация Приморского края в представленном отзыве просит оставить апелляционную жалобу административного истца без удовлетворения и соглашается с доводами жалобы департамента градостроительства Приморского края.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119 утвержден Генеральный план Владивостокского городского округа, включающий схему функционального зонирования территории.

Решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462 утверждены Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, включающие в себя карту градостроительного зонирования Владивостокского городского округа.

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Законом Приморского края от 18 ноября 2014 г. N 497-КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края" к полномочиям Администрации Приморского края или уполномоченных ею органов исполнительной власти Приморского края отнесены полномочия органов местного самоуправления Владивостокского городского округа по подготовке и утверждению генерального плана городского округа, в том числе внесению изменений в такой план, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний; по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки городского округа, а также по внесению в них изменений, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний.

Уполномоченным Администрацией Приморского края органом исполнительной власти Приморского края по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки Владивостокского городского округа, а также по внесению в них изменений является департамент градостроительства Приморского края (пункт 2.1.7 Положения о департаменте градостроительства Приморского края, утвержденного постановлением Администрации Приморского края от 6 августа 2007 г. N 196-па).

Постановлением Администрации Приморского края от 12 февраля 2018 г. N 61-па "О внесении изменений в генеральный план Владивостокского городского округа Приморского края" (далее - Постановление N 61-па) утверждены прилагаемые изменения Генерального плана Владивостокского городского округа, представляющие новую редакцию данного документа территориального планирования.

Согласно новой редакции Генерального плана земельные участки с кадастровыми номерами ... отнесены к функциональной зоне рекреационного назначения, при этом в отношении части участка с кадастровым номером ... установлена функциональная зона транспортного назначения в связи с планируемой реконструкцией магистральной улицы районного назначения.

Распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 г. N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" утверждены прилагаемые изменения в Правила землепользования и застройки, создающие новую редакцию этого документа градостроительного зонирования, согласно которой указанные выше земельные участки отнесены к территориальной зоне Р3 (объектов отдыха и туризма).

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки, а также вносящее в них изменения нормативные правовые акты приняты уполномоченными на дату их издания органами с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ, и официально опубликованы в установленном порядке.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Поскольку генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требований административного истца в части оспаривания положений Генерального плана, касающихся установления функциональной зоны рекреационного назначения в отношении земельного участка с кадастровым номером ...

Признавая несостоятельными доводы апелляционной жалобы Винника С.С. о том, что указанная функциональная зона установлена без учета фактического использования земельного участка, Судебная коллегия полагает верным указание суда на то, что до 2015 г. сведения о границах земельных участков с кадастровыми номерами ..., равно как о земельном участке с кадастровым номером ..., из которого они были образованы, отсутствовали. При этом действовавшей до внесения изменений Постановлением N 61-па редакцией Генерального плана соответствующие территории были отнесены к функциональной зоне длительного отдыха.

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ). При этом несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

Исходя из установленного частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ принципа первичности генерального плана, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки, установление в отношении земельного участка с кадастровым номером ... территориальной зоны Р3 (объектов отдыха и туризма) требованиям градостроительного законодательства не противоречит.

Удовлетворяя требования административного истца и признавая Генеральный план и Правила землепользования и застройки не действующими в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером ... двух функциональных зон и территориальной зоны объектов отдыха и туризма (Р 3), суд первой инстанции исходил из того, что нахождение земельного участка в двух функциональных зонах создает неопределенность его правого режима, поскольку, исходя из положений пункта 2 статьи 85 ЗК РФ и части 4 статьи 30 ГрК РФ, приведение Правил землепользования и застройки в соответствие с Генеральным планом повлечет нарушение требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как участок будет находиться в двух территориальных зонах, что прямо запрещено действующим законодательством.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что указанные выводы сделаны с нарушением норм материального права по следующим основаниям.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Правовой режим земельных участков, как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом территориальной зоны (часть 1 статьи 36 ГрК РФ), который утверждается в составе правил землепользования и застройки муниципального образования (пункт 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

На карте планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карте границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются автомобильные дороги местного значения, границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположение линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3 и 5 статьи 23 ГрК РФ).

Согласно пункту 10.1 статьи 1 ГрК РФ автомобильные дороги относятся к категории линейных объектов.

Реконструкция линейных объектов предусматривает изменение параметров таких объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов (пункт 14.1 статьи 1 ГрК РФ).

В силу пункта 3 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами.

Приведенные нормы позволяют сделать вывод о том, что линейные объекты местного значения отображаются на картах генерального плана поселения или городского округа не в виде функциональных зон, а как элементы функционально-планировочной структуры территории.

В данном случае на соответствующей карте оспариваемого Генерального плана часть земельного участка административного истца вошла в территорию, отраженную как зона транспортного назначения в связи с планируемой реконструкцией магистральной улицы районного назначения, в связи с чем соответствующая территория является свободной от действия градостроительных регламентов и, соответственно, неопределенность правого режима в отношении земельного участка с кадастровым номером ... отсутствует.

Отображение в генеральном плане местоположения линейного объекта само по себе не ограничивает прав административного истца на использование принадлежащего ему земельного участка в соответствии с установленным в отношении этого участка территориальной зоной градостроительным регламентом.

Учитывая вышеизложенное, Судебная коллегия приходит к выводу, что в оспариваемой части применительно к земельному участку с кадастровым номером ... Генеральный план и Правила землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта в части признания не действующими в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки и принятия нового решения об отказе в удовлетворении соответствующих требований.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 29 октября 2018 г. в части признания не действующими в части Генерального плана Владивостокского городского округа, утвержденного решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119, Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462, отменить.

Принять по делу в этой части новое решение, которым в удовлетворении требований Винника Сергея Сергеевича о признании не действующими Генерального плана Владивостокского городского округа, утвержденного решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119, - в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером ... двух функциональных зон (зоны рекреационного назначения и зоны транспортной инфраструктуры), Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462, - в части отнесения указанного земельного участка к территориальной зоне объектов отдыха и туризма (Р3) отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Винника Сергея Сергеевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.