Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 февраля 2019 г. N 41-КГ18-59 Право членов садоводческого объединения приобрести в собственность бесплатно без проведения торгов земельные участки, образованные и находящиеся в их пользовании в соответствии с проектом межевания земельного участка, предоставленного садоводческому объединению, являются общими и потому, не подлежат прямому разрешению на приватизацию земельных участков, ограниченных в обороте

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 февраля 2019 г. N 41-КГ18-59

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону на решение Советского районного суда города Ростова-на-Дону Ростовской области от 17 января 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 23 апреля 2018 года, принятые по административному делу по административному иску Масловского С.А., Гриценко А.И. и Герасименко Н.Б. к департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону об оспаривании решений об отказе в предоставлении в собственность земельных участков.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону Саркисовой С.Л., поддержавшей доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Масловский С.А., Гриценко А.И. и Герасименко Н.Б. обратились в суд с административным исковым заявлением к департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону об оспаривании решений об отказе в предоставлении в собственность находящихся в их пользовании земельных участков садоводческого товарищества "Путеец".

В обоснование своих требований заявители ссылались на то, что они являются членами названного садоводческого товарищества и пользователями земельных участков N 83 с кадастровым номером ..., N 79 с кадастровым номером ... и N 96 с кадастровым номером ..., расположенных в границах земельного участка, выделенного товариществу в 1958 и 1994 годах. С целью приватизации земельных участков истцы обратились в департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону с заявлениями о передаче земельных участков в собственность бесплатно и без проведения торгов, представив все требуемые законом документы, однако департамент 4 августа 2017 года отказал истцам, направив им об этом уведомления N N 59-3017013/17, 59-3017016/17 и 59-3017017/17.

Отказы мотивированы тем, что испрашиваемые участки находятся за границами земельного участка, предоставленного садоводческому товариществу "Путеец", и расположены в зоне охраны археологического культурного слоя, на территории объекта культурного (археологического) наследия - памятника археологии "Ливенцовский археологический комплекс эпохи бронзы"; кроме того, департаментом в направленных истцам уведомлениях указано на то, что вид разрешенного использования земельных участков для организации коллективного сада, обозначенный в кадастровых выписках, не соответствует цели их использования.

По мнению заявителей, основания отказов, приведенные департаментом в уведомлениях, не соответствуют закону, а сами отказы препятствуют реализации их прав на приобретение занимаемых земельных участков в собственность бесплатно, в связи с чем, заявители просили суд признать их незаконными и обязать административного ответчика принять правовые акты о предоставлении истцам бесплатно в собственность без проведения торгов вышеуказанных земельных участков.

Решением Советского районного суда города Ростова-на-Дону Ростовской области от 17 января 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 23 апреля 2018 года, административный иск удовлетворен.

Суд первой инстанции, удовлетворяя административный иск, пришел к выводу о том, что само по себе нахождение земельных участков на территории объекта культурного (археологического) наследия, памятника археологии, не исключает возможность их передачи в собственность истцам бесплатно без проведения торгов в соответствии с положениями пунктов 2.7, 2.8 и 2.10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", поскольку специальных норм, запрещающих приватизацию таких земельных участков, Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Земельный кодекс Российской Федерации не содержат.

Кроме того, как указал суд в постановленном по делу решении, приказом министерства культуры Ростовской области от 30 мая 2012 года N 232 утвержден такой правовой режим использования земельного участка в границе территории объекта культурного (археологического) наследия "Ливенцовский археологический комплекс эпохи бронзы", в соответствии с которым разрешается перекопка почвенного слоя вручную на глубину до 0,30 метра с целью выращивания сельскохозяйственных и огородных культур на участках, ранее подвергавшихся перекопке, а также планирование и осуществление хозяйственной деятельности, связанной с производством земляных работ и капитальным строительством, при условии согласования областным органом охраны объектов культурного наследия мероприятий по обеспечению сохранности памятника, что, по мнению суда, во взаимосвязи с положениями пункта 2 статьи 49 и пункта 1 статьи 50.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" ставит под сомнение законность принятых департаментом по заявлениям истцов решений и ограничивает право последних на приватизацию участков, предусмотренное пунктом 3 статьи 14 Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".

Полагая несостоятельными доводы департамента относительно расположения земельных участков, находящихся в пользовании истцов, за пределами выделенного садоводческому товариществу "Путеец" земельного участка, суд не принял доказательства, представленные со стороны ответчика - сведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону и план закрепления земельного участка за садоводческим товариществом "Путеец", утвержденный постановлением главы администрации города Ростова-на-Дону от 9 июня 1994 года N 852.

С приведенными выше выводами суда первой инстанции судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда согласилась.

В кассационном жалобе департамент просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, ссылаясь на то, что при вынесении обжалуемых актов судами не учтены положения абзаца второго пункта 2 и подпункта 4 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, в силу которых сам факт нахождения земельных участков в границах территории объекта культурного (археологического) наследия ограничивает такие объекты в гражданском обороте и делает невозможным их передачу в собственность граждан.

По мнению представителя департамента, судами, рассматривавшими настоящий спор, неправильно применены нормы Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и положения Земельного кодекса Российской Федерации, а выводы, изложенные в судебных актах, относительно факта нахождения земельных участков истцов в границах земельного участка, предоставленного садоводческому товариществу "Путеец", не соответствуют материалам дела, в частности, сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности; кроме этого, как полагает представитель административного ответчика, судами необоснованно отклонены возражения департамента о несоответствии формулировки вида разрешенного использования земельных участков, указанного в кадастровых паспортах данных участков (для организации коллективного сада), видам разрешенного использования земельных участков в соответствующем классификаторе, утвержденном приказом Минэкономразвития от 1 сентября 2014 года N 540 (для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства).

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22 января 2019 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке, в силу статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с пунктом 3 статьи 14 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", действовавшего на момент возникновения спорных отношений, земельные участки, образованные в соответствии с проектом межевания территории из земельного участка, предоставленного садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению, предоставлялись членам такого объединения в соответствии с распределением образованных или образуемых земельных участков в собственность или аренду без проведения торгов в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации садовые, огородные или дачные земельные участки предоставлялись в собственность бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2.7 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" до 31 декабря 2020 года члены некоммерческих организаций, созданных до 1 января 2019 года для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, и члены садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, созданных путем реорганизации таких некоммерческих организаций, имеют право независимо от даты вступления в члены указанных некоммерческих организаций приобрести земельный участок, предназначенный для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, без проведения торгов в собственность бесплатно, если такой земельный участок соответствует в совокупности следующим условиям: земельный участок образован из земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу настоящего Федерального закона для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства некоммерческой организации, указанной в абзаце первом настоящего пункта, либо иной организации, при которой была создана или организована такая некоммерческая организация; по решению общего собрания членов указанной некоммерческой организации о распределении земельных участков между членами указанной некоммерческой организации либо на основании другого документа, устанавливающего распределение земельных участков в указанной некоммерческой организации, земельный участок распределен данному члену указанной некоммерческой организации; земельный участок не является изъятым из оборота, ограниченным в обороте и в отношении земельного участка не принято решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд.

Пункт 2.8 этой же статьи названного федерального закона устанавливает, что предоставление земельного участка в собственность гражданина в случае, предусмотренном пунктом 2.7, осуществляется на основании решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных статьей 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации, на основании заявления гражданина или его представителя.

Согласно имеющимся в материалах дела сведениям - схемам зон с особыми условиями использования территорий от 2 августа 2017 года, предоставленным департаментом архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, а также кадастровым выпискам о земельных участках от 27 июля 2017 года - земельные участки с кадастровыми номерами ... расположены в зоне охраны археологического культурного слоя, на территории объекта культурного (археологического) наследия - памятника археологии "Ливенцовский археологический комплекс эпохи бронзы".

Объект культурного (археологического) наследия регионального значения "Ливенцовский археологический комплекс эпохи бронзы: Ливенцовское поселение, Ливенцовская крепость, Ливенцовский курганный могильник (23 насыпи), Каратаевская крепость", расположенный по адресу: Ростовская область, город Ростов-на-Дону, Советский район, между пос. Ливенцовка и пос. Каратаево, состоит на государственной охране в соответствии с решением малого Совета Ростовского областного Совета народных депутатов от 18 ноября 1992 года N 301 "О принятии на государственную охрану памятников истории и культуры в Ростовской области".

Приказом Министерства культуры Ростовской области от 30 мая 2012 года N 232 утверждены границы территории и правовые режимы земельного участка в границе территории указанного объекта культурного (археологического) наследия регионального значения.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Названный закон предусматривает, что границы территории объекта культурного наследия утверждаются актом уполномоченного органа (пункт 5 статьи 3.1).

Согласно статье 5 указанного федерального закона земельные участки в границах таких территорий относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и данным законом.

Статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации установлены случаи ограничения оборотоспособности земельных участков.

Подпункт 4 пункта 5 указанной статьи к таким случаям относит занятость находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков объектами археологического наследия.

В силу абзаца второго пункта 2 этой же статьи Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Применительно к обстоятельствам настоящего административного дела федеральный закон, содержащий специальное разрешение относительно приватизации (бесплатной передачи в собственность) земельных участков, ограниченных в обороте, отсутствует.

Исходя из приведенных выше норм права, вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что нахождение земельных участков на территории объекта культурного (археологического) наследия, памятника археологии, не исключает возможность их передачи в собственность истцам бесплатно без проведения торгов в соответствии с положениями пунктов 2.7, 2.8 и 2.10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", следует признать ошибочным.

Положения Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (пункт 3 статьи 14) и Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (пункт 2.7 статьи 3), предусматривающие право членов садоводческого объединения приобрести в собственность бесплатно без проведения торгов земельные участки, образованные и находящиеся в их пользовании в соответствии с проектом межевания земельного участка, предоставленного садоводческому объединению, являются общими и не содержат прямого разрешения на приватизацию земельных участков, ограниченных в обороте.

Довод суда первой инстанции о том, что ограничение в обороте, установленное подпунктом 4 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, относится только к той части земельного участка, которая непосредственно занята объектами археологического наследия, то есть уже выявленными объектами, основан на неправильном истолковании пункта 2 статьи 49, пункта 1 статьи 50 и пункта 1 статьи 50.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

По смыслу указанного федерального закона к таковым относятся и культурные слои, содержащие частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах, одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки (статья 3).

Границы объекта культурного (археологического) наследия регионального значения "Ливенцовский археологический комплекс эпохи бронзы", как уже отмечалось выше, утверждены приказом Министерства культуры Ростовской области от 30 мая 2012 года N 232, содержащим описание этих границ как в графической, так и в текстовой форме.

Государственная охрана объектов культурного (археологического наследия), являющаяся, как указано в Федеральном законе "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляется в отношении всего объекта в утвержденных границах (пункт 2 статьи 3.1 данного федерального закона, статья 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ).

Режим использования земельного участка 1Б, установленный приказом министерства культуры Ростовской области от 30 мая 2012 года N 232 и относящийся к той части территории объекта культурного (археологического) наследия, в которой располагаются земельные участки истцов, позволяющий перекопку почвенного слоя вручную на участках, ранее подвергавшихся перекопке, а также производство земляных работ и капитального строительства (при условии согласования областным органом охраны объектов культурного наследия), на который сослался суд первой инстанции в вынесенном решении, не изменяет сам правовой режим объекта археологического наследия, в том числе его ограничение в обороте, и не имеет правового значения при разрешении вопроса о законности отказа департамента в передаче земельных участков в собственность истцов.

Кроме того, при рассмотрении настоящего дела суды посчитали установленным факт нахождения испрашиваемых истцами земельных участков в границах земельного участка с кадастровым номером ..., предоставленного садоводческому товариществу "Путеец".

Между тем согласно представленным административным ответчиком в материалы дела сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону земельные участки с кадастровыми номерами ... находятся за границами земельного участка, предоставленного садоводческому товариществу.

Постановлением главы администрации города Ростова-на-Дону Ростовской области от 9 июня 1994 года N 852 садоводческому товариществу "Путеец" предоставлен в бессрочное (постоянное) пользование земельный участок площадью 6,12 га в районе поселка Каратаево, за исключением садовых участков, находящихся в охранной зоне газопровода и нефтепровода высокого давления.

Испрашиваемые истцами в собственность земельные участки, как видно из сведений кадастрового учета, расположены в охранной зоне газопровода и нефтепровода высокого давления.

Ленинский районный суд города Ростова-на-Дону Ростовской области при вынесении 20 июня 2002 года решения по делу, которым признан недействующим пункт 2 постановления главы администрации города Ростова-на-Дону Ростовской области от 9 июня 1994 года N 852 в части исключения из предоставленных садоводческому товариществу "Путеец" земельных участков, и на которое сослался суд первой инстанции, обосновывая суждение о принадлежности земельных участков истцов к землям данного товарищества, не разрешал вопрос об этих участках, поэтому указанный судебный акт не имеет доказательственного значения по настоящему делу.

Таким образом, обжалуемые судебные акты нельзя признать законными, в связи с чем, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым данные судебные акты отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

На основании изложенного, руководствуясь положениями части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Советского районного суда города Ростова-на-Дону Ростовской области от 17 января 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 23 апреля 2018 года, отменить.

В удовлетворении административного иска Масловского С.А., Гриценко А.И. и Герасименко Н.Б. к департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону об оспаривании решений об отказе в предоставлении в собственность земельных участков отказать.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.