Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 февраля 2019 г. N 85-АПГ18-13 Суд частично отменил решение первой инстанции, признав не действующим в части генеральный план муниципального образования сельское поселение деревня Асеньевское Боровского района Калужской области, утв. решением Сельской Думы муниципального образования "Деревня Асеньевское" Боровского района Калужской области от 23 декабря 2014 г. N 62

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 февраля 2019 г. N 85-АПГ18-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.

при секретаре Сметаниной Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Шестеровой Елизаветы Минилаевны о признании не действующим в части генерального плана муниципального образования сельское поселение деревня Асеньевское Боровского района Калужской области, утвержденного решением Сельской Думы муниципального образования "Деревня Асеньевское" Боровского района Калужской области от 23 декабря 2014 г. N 62

по апелляционной жалобе административного истца на решение Калужского областного суда от 5 октября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя административного истца по доверенности Блинова А.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Шестерова Е.М. обратилась в Калужский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, об оспаривании генерального плана муниципального образования сельское поселение деревня Асеньевское Боровского района Калужской области, утвержденного решением Сельской Думы муниципального образования "Деревня Асеньевское" Боровского района Калужской области (далее - Сельская Дума) от 23 декабря 2014 г. N 62 (далее - Генеральный план). Административный истец просит признать не действующим указанный нормативный правовой акт в части исключения из границ дер. Гордеево Боровского района Калужской области с отнесением к категории земель сельскохозяйственного назначения земельных участков с кадастровыми номерами с ... по ..., образованных из земельного участка с кадастровым номером ... и земельных участков с кадастровыми номерами с ... по ... и с ... по ..., образованных из земельного участка с кадастровым номером ...

В обоснование заявленных требований Шестерова Е.М. указала, что названные земельные участки принадлежат ей на праве собственности, относятся к землям населенного пункта, имеют вид разрешенного использования для индивидуальной жилой застройки; полагает, что Генеральным планом нарушены ее права собственника на распоряжение указанными земельными участками в соответствии с видом их разрешенного использования.

По мнению административного истца, Генеральный план принят с нарушением процедур информирования населения о содержании проекта оспариваемого нормативного правового акта, проведения публичных слушаний, согласования с Правительством Калужской области. Кроме того, Шестерова Е.М. ссылается на то, что земельный участок с кадастровым номером ... является единым землепользованием и частично находится в границах дер. Гордеево.

Определением суда от 22 августа 2018 г. отказано в принятии уточненного искового заявления в части оспаривания решения Сельской Думы от 11 сентября 2013 г. N 23, которым утверждено заключение о результатах публичных слушаний по проекту генерального плана (далее - Решение N 23).

Решением Калужского областного суда от 5 октября 2018 г. Генеральный план признан не действующим в части исключения из границ населенного пункта дер. Гордеево земельных участков с кадастровыми номерами ... являющихся частями единого землепользования - земельного участка с кадастровым номером ... запланированных к отнесению к категории земель сельскохозяйственного назначения.

В остальной части исковые требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Шестерова Е.М. просит отменить решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований административного иска принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Административный истец не согласен с оценкой судом обстоятельств, касающихся информирования населения о содержании проекта оспариваемого нормативного правового акта, проведения публичных слушаний, согласования его с Правительством Калужской области, а также полагает неверным вывод суда о том, что указанные земельные участки являются анклавами, т.е. не имеют общей границы с д. Гордеево.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратура Калужской области представила возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене в части исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Как установлено судом, Генеральный план принят уполномоченным органом в соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (здесь и далее - Закон N 131-ФЗ в редакции, действовавшей в период подготовки и принятия Генерального плана), пункта 1 части 1 статьи 8, пункта 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ и опубликован в установленном порядке.

Согласно материалам дела земельные участки с кадастровыми номерами ... и ..., который представляет собой единое землепользование в составе земельных участков ... и ..., до 25 ноября 2007 г. принадлежали на праве собственности обществу с ограниченной ответственностью "Бизнес-ИнвестГрупп" и относились к землям сельскохозяйственного назначения. Постановлением Правительства Калужской области от 22 августа 2008 г. N 353 указанные земельные участки включены в границы населенного пункта дер. Гордеево с установлением вида разрешенного использования "для жилищного строительства". На основании передаточного акта от 25 ноября 2007 г. права на данные земельные участки перешли к обществу с ограниченной ответственностью "Бизнес-Групп", директором которого на тот момент являлась Шестерова Е.М. Последняя приобрела земельные участки с кадастровыми номерами ... и ... на основании договора купли-продажи от 21 августа 2014 г.; право собственности в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним зарегистрировано 3 сентября 2014 г. Земельный участок с кадастровым номером ... разделен 23 декабря 2014 г. на земельные участки с кадастровыми номерами ...; земельный участок с кадастровым номером ... - на земельные участки с кадастровыми номерами ...

На день обращения истца в суд с настоящим иском в собственности Шестеровой Е.М. находились земельные участки с кадастровыми номерами ...

Во исполнение муниципального контракта, заключенного 20 сентября 2012 г. между администрацией сельского поселения деревня Асеньевское и производственным кооперативом "ГЕО", последним разработан проект генерального плана названного муниципального образования. Согласно данному проекту земельный участок с кадастровым номером ... и земельные участки ..., ... и ... были включены в список анклавов, которые не рекомендовано присоединять к населенному пункту дер. Гордеево. При этом земельный участок с кадастровым номером ... относящийся к составу единого землепользования земельного участка ... остался в границах данного населенного пункта.

Суд первой инстанции, исходя из содержания пункта 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации, пришел к обоснованному выводу, что границы населенного пункта не могут пересекать земельные участки, предоставленные гражданам или юридическим лицам, в частности земельные участки, входящие в состав единого землепользования.

Изложенный в апелляционной жалобе довод о том, что на основании муниципального контракта, заключенного между администрацией сельского поселения деревня Асеньевское и производственным кооперативом "ГЕО", 16 сентября 2014 г. в проект генерального плана вносились изменения, которые не были предметом обсуждения на публичных слушаниях, и соответственно, на согласование в порядке статьи 25 ГрК РФ направлен проект генерального плана, не прошедший процедуру публичных слушаний, подлежит отклонению. Как усматривается из материалов дела и как подтвердил представитель административного истца в судебном заседании суда апелляционной инстанции, изменения, внесенные в проект оспариваемого нормативного акта на основании муниципального контракта от 16 сентября 2014 г., связаны с изменением границ дер. Тишнево в целях осуществления жилищного строительства. Следовательно, указанные корректировки Генерального плана в силу части 18 статьи 24 ГрК РФ не требовали проведения публичных слушаний.

Вместе с тем Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции относительно соблюдения остальных этапов процедуры проведения публичных слушаний по проекту оспариваемого нормативного правового акта.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана муниципального образования, а также внесения в него изменений определен статьей 24 ГрК РФ, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Согласно части 11 статьи 24 ГрК РФ проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного кодекса. В соответствии с частью 2 статьи 28 ГрК РФ порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений данной статьи.

Частью 4 статьи 28 Закона N 131-ФЗ дополнительно установлено, что порядок организации и проведения публичных слушаний должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Так, публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования, при этом в случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений (часть 3 статьи 28 ГрК РФ). Уполномоченные на проведение публичных слушаний органы местного самоуправления в обязательном порядке принимают меры по доведению до сведения населения информации о содержании проекта генерального плана, в частности, путем организации выставок, экспозиций демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступлений представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению (часть 5 статьи 28 ГрК РФ). В свою очередь, участники публичных слушаний вправе представить в данные органы свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний (часть 6 статьи 28 ГрК РФ).

Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев (часть 8 статьи 28 ГрК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 16 Устава муниципального образования сельское поселение деревня Асеньевское, принятым решением Сельской Думы от 29 августа 2005 г. N 4 (далее - Устав), решение о проведении публичных слушаний должно приниматься не позже чем за 20 дней до даты рассмотрения соответствующим органом или должностным лицом проекта муниципального правового акта сельского поселения. Решение о проведении публичных слушаний и проект соответствующего муниципального правового акта подлежат опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 7 дней до проведения слушаний. Публичные слушания проводятся не позже чем за 7 дней до дня рассмотрения проекта. Решение о назначении публичных слушаний должно быть опубликовано (обнародовано) совместно с проектом муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания и информацией о месте проведения публичных слушаний, не позднее чем через 3 дня после его принятия. Результаты публичных слушаний должны быть опубликованы (обнародованы) не позднее, чем через 3 дня после проведения публичных слушаний. Аналогичные нормы содержатся в пунктах 6.3-6.5 Положения "О порядке проведения публичных слушаний по проектам Устава, бюджета, планов и программ развития и по вопросам преобразования Муниципального образования сельское поселение "Деревня Асеньевское", утвержденного решением Сельской Думы от 27 сентября 2012 г. N 40 (далее - Положение).

Согласно пунктам 6.6, 6.7.1 Положения в решении о назначении публичных слушаний указывается в том числе место, дата и сроки проведения публичных слушаний, о которых глава администрации поселения оповещает жителей сельского поселения.

В соответствии с частью 7 статьи 28 ГрК РФ заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте соответствующего муниципального образования.

Официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация муниципального правового акта в газете "Боровские известия" либо первое вывешивание на информационном стенде в здании администрации в дер. Асеньевское Боровского района (часть 20 статьи 7 Устава).

Решение представительного органа муниципального образования об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку принимается в соответствии с протоколом публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний (часть 13 статьи 24 ГрК РФ).

Сельской Думой принято решение от 25 июля 2013 г. N 16 о назначении публичных слушаний по рассмотрению указанного проекта генерального плана на 10 сентября 2013 г. в здании, расположенном в дер. Асеньевское. Данное решение размещено в приложении к газете "Боровские известия" от 14 августа 2013 г. N 101-102 без самого проекта генерального плана. Согласно имеющейся в материалах дела справке от 25 июля 2013 г., подписанной главой администрации муниципального образования сельское поселение деревня Асеньевское, 25 июля 2013 г. до жителей населенных пунктов названного муниципального образования путем вывешивания на информационных стендах также доведено только решение от 25 июля 2013 г. N 16 о назначении публичных слушаний.

Заключение о результатах публичных слушаний, подготовленное главой администрации муниципального образования сельское поселение деревня Асеньевское, подписано и направлено 11 сентября 2013 г. главе данного муниципального образования. Решением Сельской Думы от 11 сентября 2013 г. N 23 утверждены результаты названных публичных слушаний, которое, как следует из представленной в материалы дела справки, составленной главой администрации названного муниципального образования, обнародовано путем вывешивания на информационных стендах в населенных пунктах сельского поселения деревня Асеньевское.

Таким образом, непосредственно проект генерального плана до проведения публичных слушаний до сведения населения муниципального образования сельское поселение деревня Асеньевское не доводился, публичные слушания в дер. Гордеево, границы которой изменены согласно Генеральному плану, не проводились.

С учетом изложенных обстоятельств выводы суда первой инстанции о том, что при подготовке проекта оспариваемого нормативного правового акта не было допущено существенных нарушений процедуры его принятия, не соответствуют обстоятельствам дела, что в силу статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда первой инстанции в части.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калужского областного суда от 5 октября 2018 г. отменить в части отказа в признании не действующим генерального плана муниципального образования сельское поселение деревня Асеньевское Боровского района Калужской области, утвержденного решением Сельской Думы муниципального образования "Деревня Асеньевское" Боровского района Калужской области от 23 декабря 2014 г. N 62, в части исключения из границ деревни Гордеево Боровского района Калужской области с отнесением к категории земель сельскохозяйственного назначения земельных участков с кадастровыми номерами с ... по ... образованных из земельного участка с кадастровым номером ...

Признать не действующим генеральный план муниципального образования сельское поселение деревня Асеньевское Боровского района Калужской области, утвержденный решением Сельской Думы муниципального образования "Деревня Асеньевское" Боровского района Калужской области от 23 декабря 2014 г. N 62, в части исключения из границ деревни Гордеево Боровского района Калужской области с отнесением к категории земель сельскохозяйственного назначения земельных участков с кадастровыми номерами с ... по ... образованных из земельного участка с кадастровым номером ... со дня вступления в силу настоящего определения.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.