Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 марта 2019 г. N 43-АПГ18-13 Об оспаривании Положения о предоставлении субсидии на приобретение и модернизацию техники, оборудования предприятиям и организациям агропромышленного комплекса, утв. постановлением правительства Удмуртской Республики от 23.03.2015 г. N 120

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 марта 2019 г. N 43-АПГ18-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Зуринский Агрокомплекс" и сельскохозяйственного производственного кооператива - колхоз "Трактор" на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 16 октября 2018 года, которым отказано в удовлетворении их административного иска об оспаривании Положения о предоставлении субсидии на приобретение и модернизацию техники, оборудования предприятиям и организациям агропромышленного комплекса, утвержденного постановлением правительства Удмуртской Республики от 23 марта 2015 года N 120.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя общества с ограниченной ответственностью "Зуринский Агрокомплекс" и сельскохозяйственного производственного кооператива - колхоз "Трактор" Терентьевой Ю.В., возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей правительства Удмуртской Республики Главатских Р.В. и Филиппова Е.Б., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением правительства Удмуртской Республики от 23 марта 2015 года N 120 утверждено Положение о предоставлении субсидии на приобретение и модернизацию техники, оборудования предприятиям и организациям агропромышленного комплекса. Постановлением правительства Удмуртской Республики от 16 июля 2018 года N 291 данное Положение о предоставлении субсидии изложено в новой редакции.

Согласно пункту 1 указанного Положения о предоставлении субсидии данное Положение в соответствии с государственной программой Удмуртской Республики "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия", утвержденной постановлением правительства Удмуртской Республики от 15 марта 2013 года N 102 "Об утверждении государственной программы Удмуртской Республики "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия", в целях возмещения части затрат на приобретение техники и оборудования определяет условия и порядок предоставления субсидии: 1) на возмещение части затрат на технику, оборудование, приобретенные по договорам купли-продажи (поставки); 2) на возмещение части затрат по оплате лизинговых (сублизинговых) платежей за отчетный финансовый год на технику, оборудование, приобретенные по договорам лизинга (сублизинга).

Подпунктом 1 пункта 6 указанного Положения о предоставлении субсидии предусмотрены условия предоставления субсидии на технику, а подпунктом 2 этого же пункта - субсидии по лизингу.

Согласно подпункту 1 пункта 6 данного Положения о предоставлении субсидии субсидия на технику предоставляется, если приобретенные техника и оборудование указаны в пункте 8 настоящего Положения; договоры купли- продажи (поставки) техники и оборудования заключены в отчетном финансовом году и (или) до 15 апреля текущего финансового года; техника и оборудование оплачены в полном объеме, отгружены и получены в отчетном финансовом году и (или) до 15 апреля текущего финансового года; техника и оборудование на момент заключения договора купли-продажи (поставки) не были в употреблении (эксплуатации); с даты производства (выпуска) техники, оборудования и до даты заключения договора купли-продажи (поставки) прошло не более трех лет.

Согласно подпункту 2 пункта 6 названного Положения о предоставлении субсидии субсидия по лизингу предоставляется, если приобретенные техника и оборудование указаны в пункте 9 настоящего Положения; техника и оборудование получены по договорам лизинга (сублизинга) не ранее 1 января 2017 года; заявителем исполнены обязательства по уплате лизинговых (сублизинговых) платежей за отчетный финансовый год по договорам лизинга (сублизинга) своевременно и в полном объеме; техника и оборудование на дату заключения договора лизинга (сублизинга) не были в употреблении (эксплуатации); с даты производства (выпуска) техники, оборудования и до даты заключения договора лизинга (сублизинга) прошло не более трех лет; среднегодовое удорожание по заключенному договору лизинга (сублизинга) не превышает 5 процентов.

Пунктом 8 названного Положения о предоставлении субсидии предусмотрены виды техники и оборудования, на которые предоставляется субсидия на технику, а пунктом 9 данного Положения - виды техники и оборудования, на которые предоставляется субсидия по лизингу.

Общество с ограниченной ответственностью "Зуринский Агрокомплекс" и сельскохозяйственный производственный кооператив - колхоз "Трактор" обратились в Верховный Суд Удмуртской Республики с административным исковым заявлением о признании пунктов 6, 8 и 9 Положения о предоставлении субсидии на приобретение и модернизацию техники, оборудования предприятиям и организациям агропромышленного комплекса, утвержденного постановлением правительства Удмуртской Республики от 23 марта 2015 года N 120, недействующими.

В обоснование своих требований заявители ссылались на то, что внесенные изменения в части исключения из номенклатуры техники, подпадающей под предоставление субсидии в случае заключения договора купли-продажи, нескольких видов техники, а также в части установления нового условия предоставления субсидии в отношении техники, приобретенной по договору лизинга (среднегодовое удержание по заключенному договору лизинга (сублизинга) не должно превышать 5 процентов), делают невозможным административным истцам, заключившим соответствующие договоры купли-продажи и лизинга в 2017 году, то есть до внесения изменений, реализовать ранее приобретенное право на получение субсидий, чем нарушают их права и законные интересы, принцип равенства участников гражданских правоотношений, принцип свободы договора, а также нарушают запреты, установленные пунктом 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктами 1, 2 и 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 16 октября 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе общество с ограниченной ответственностью "Зуринский Агрокомплекс" и сельскохозяйственный производственный кооператив - колхоз "Трактор" просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

В обоснование своей апелляционной жалобы ссылаются на то, что проект оспариваемого постановления правительства Удмуртской Республики внесен и рассмотрен с нарушением положений раздела 4 регламента правительства Удмуртской Республики, утвержденного постановлением правительства Удмуртской Республики от 24 января 2003 года N 100, а именно, при подготовке проекта не были учтены и устранены замечания министерства экономики Удмуртской Республики, при этом доказательств обоснованности утверждения оспариваемого нормативного правового акта без учета необходимости доработки замечаний административным ответчиком в суде представлено не было; суду не были представлены документы (пояснительная записка, подписанная должностным лицом, ответственным за разработку проекта), обосновывающие необходимость внесения изменений в предыдущую редакцию Положения о предоставлении субсидии. Отсутствуют доказательства соблюдения установленного действующим законодательством порядка внесения изменений в уже утвержденный в 2017 году бюджет. В оспариваемом Положении о предоставлении субсидии содержится неопределенность в части распространения его действия на отношения, которые возникли на основании Положения о предоставлении субсидии в предыдущей редакции, согласно которому возмещение затрат на технику и оборудование по договорам купли-продажи (поставки) и лизинга (сублизинга) производится за отчетный финансовый год, то есть по договорам, заключенным в 2017 году, возмещение затрат в виде предоставления субсидии предполагается до конца 2018 года. Поскольку договоры на приобретение техники в 2017 году уже заключены, учесть утвержденные оспариваемым Положением о предоставлении субсидии новые условия предоставления субсидии, внеся изменения в условия уже заключенных договоров, в настоящий момент не представляется возможным. Следовательно, возникшее ранее у субъектов правоотношений право на получение субсидии в виде возмещения части затрат по заключенным в 2017 году договорам в связи с утверждением оспариваемого Положения о предоставлении субсидии в новой редакции утрачено. Новая редакция оспариваемого Положения о предоставлении субсидии, распространяя свое действие на факты и юридические последствия, которые наступили до ее вступления в законную силу, ухудшает положение сельскохозяйственных товаропроизводителей Удмуртской Республики. Правовое регулирование, предусмотренное оспариваемым Положением о представлении субсидии, допускает несогласованность федеральных и региональных норм и не исключает, тем самым, нарушение прав участников регулируемых им сложившихся правоотношений, содержит правовую неопределенность, не отвечает принципам юридического равенства, равнодоступности, нарушает принцип запрета необоснованных предпочтений.

Относительно доводов апелляционной жалобы правительством Удмуртской Республики и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

Правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий устанавливает Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства".

Одним из основных направлений государственной аграрной политики является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляемая, в том числе, путем предоставления им бюджетных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3 части 4 статьи 5 и пункт 1 статьи 6 указанного федерального закона).

В соответствии с подпунктом 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Бюджетным кодексом Российской Федерации в статье 78 определено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг (пункт 1).

Нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять: категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий (подпункты 1 и 2 пункта 3 названной статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Из бюджета субъекта Российской Федерации названные выше субсидии предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 2 пункта 2 этой же статьи).

Согласно подпункту "г" пункта 3 общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2017 года N 541, в целях определения общих положений о предоставлении субсидий указываются категории и критерии отбора получателей субсидий, имеющих право на получение субсидий, отбираемых исходя из указанных критериев, в том числе по итогам конкурса, с указанием в правовом акте способов и порядка проведения такого отбора (за исключением случаев, когда получатель субсидии определяется в соответствии с законом (решением) о бюджете).

Проанализировав приведенные положения нормативных правовых актов, Закон Удмуртской Республики от 13 декабря 2016 года N 84-РЗ "О Правительстве Удмуртской Республики", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта правительством Удмуртской Республики в пределах полномочий, с соблюдением установленной процедуры и правил опубликования.

Субъекты Российской Федерации, участвуя в реализации государственной аграрной политики, вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере развития сельского хозяйства, определять в пределах своей компетенции категории и (или) критерии отбора лиц, которым предоставляются меры государственной поддержки за счет бюджетных средств, а также цели, условия и порядок их предоставления, которые не могут противоречить федеральным законам, а равно принятым в их исполнение иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

В связи с изложенным следует согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что само по себе изменение условий предоставления субсидии не может рассматриваться как ущемляющее права административных истцов и противоречащее нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку правительство Удмуртской Республики вправе определять приоритетные направления развития производства, стимулируя те или иные его виды, что не может свидетельствовать о нарушении принципов равенства участников гражданско-правового оборота.

Не противоречат оспариваемые нормы Положения о предоставлении субсидии и требованиям части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", поскольку не содержат норм, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также создают дискриминационные условия.

Доводы апелляционной жалобы о том, что при внесении и рассмотрении проекта оспариваемого постановления правительства Удмуртской Республики были нарушены положения раздела 4 регламента правительства Удмуртской Республики, являются несостоятельными, поскольку пункт 20 данного регламента предусматривает возможность внесения проекта акта правительства на рассмотрение правительства и в том случае, если он имеет неурегулированные разногласия. Кроме того, вопреки утверждению административных истцов, в материалах административного дела имеется копия пояснительной записки, подписанной должностным лицом, ответственным за разработку проекта.

Поскольку оспариваемое Положение о предоставлении субсидии не вносило изменений в закон о бюджете Удмуртской Республики на 2017 год, доводы апелляционной жалобы об отсутствии доказательств соблюдения установленного действующим законодательством порядка внесения таких изменений не имеют правового значения.

Вопреки доводу апелляционной жалобы оспариваемое административными истцами Положение о предоставлении субсидии по своему правовому смыслу не свидетельствует о том, что изложенным в нем нормам, в том числе содержащимся в пунктах 6, 8 и 9, придана обратная сила, и не свидетельствует о распространении их действия на правоотношения, имевшие место до вступления в силу постановления правительства Удмуртской Республики от 16 июля 2018 года N 291, следовательно, оно отвечает общеправовому критерию формальной определенности.

Таким образом, обжалуемое решение Верховного Суда Удмуртской Республики является законным и обоснованным. Оснований не согласиться с выводами суда Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит.

Тот факт, что ряду сельскохозяйственных товаропроизводителей было отказано в предоставлении субсидии, поскольку они перестали отвечать условиям ее предоставления, изложенным в новой редакции, исходя из разъяснений, содержащихся в абзаце втором пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", не является основанием для признания нормативного правового акта недействующим.

Вместе с тем согласно части 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

В этой связи, поскольку истолкование органами исполнительной власти Удмуртской Республики на практике отдельных положений оспариваемого Положения о предоставлении субсидии (в редакции постановления правительства Удмуртской Республики от 16 июля 2018 года N 291), в соответствии с которым приобретение и модернизация техники, оборудования предприятиями и организациями агропромышленного комплекса на условиях предоставления субсидии на данные цели, действующих до принятия постановления правительства Удмуртской Республики от 16 июля 2018 года N 291, не приводит к возникновению права на предоставление субсидии, в случае если ее получатель не отвечает вновь введенным требованиям, не соответствует истолкованию оспариваемых норм Положения о предоставлении субсидии, выявленному с учетом места оспариваемого нормативного правового акта в системе нормативных правовых актов, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым дополнить резолютивную часть обжалуемого решения Верховного Суда Удмуртской Республики указанием об этом.

На основании изложенного, руководствуясь частью 3 статьи 215 и пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 16 октября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Зуринский Агрокомплекс" и сельскохозяйственного производственного кооператива - колхоз "Трактор" - без удовлетворения, дополнив резолютивную часть решения суда указанием на то, что истолкование органами исполнительной власти Удмуртской Республики на практике пунктов 6, 8 и 9 Положения о предоставлении субсидии на приобретение и модернизацию техники, оборудования предприятиям и организациям агропромышленного комплекса, утвержденного постановлением правительства Удмуртской Республики от 23 марта 2015 года N 120 (в редакции постановления правительства Удмуртской Республики от 16 июля 2018 года N 291), в результате которого приобретение и модернизация техники, оборудования предприятиями и организациями агропромышленного комплекса на условиях предоставления субсидии на данные цели, действующих до принятия постановления правительства Удмуртской Республики от 16 июля 2018 года N 291, не приводит к возникновению права на предоставление субсидии, в случае если ее получатель не отвечает вновь введенным требованиям, не соответствует истолкованию оспариваемых норм Положения о предоставлении субсидии, выявленному судом с учетом места оспариваемого нормативного правового акта в системе нормативных правовых актов.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.