Определение Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2019 г. N 369-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Боркиной Оксаны Николаевны, Ершовой Галины Николаевны и других на нарушение их конституционных прав подпунктом 4 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, абзацем вторым пункта 2 статьи 2 и пунктом 1 статьи 3 Федерального закона "Об охране озера Байкал" и частью второй статьи 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.И. Бойцова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы граждан О.Н. Боркиной, Г.Н. Ершовой и других к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации,

установил:

1. Граждане О.Н. Боркина, Г.Н. Ершова, А.Т. Зарбаткина, И.А. Имыгинова и С.Н. Мануева оспаривают конституционность следующих положений:

подпункта 4 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками;

абзаца второго (в жалобе ошибочно именуется абзацем первым) пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 1 мая 1999 года N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал", в соответствии с которым на Байкальской природной территории выделяются, в частности, следующие экологические зоны: центральная экологическая зона - территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал;

пункта 1 статьи 3 Федерального закона "Об охране озера Байкал", предусматривающего, что Правительство Российской Федерации по представлениям органов государственной власти Республики Бурятия, органов государственной власти Иркутской области, органов государственной власти Забайкальского края утверждает границы Байкальской природной территории и экологических зон - центральной экологической зоны, буферной экологической зоны, экологической зоны атмосферного влияния; границы водоохранной зоны и границы рыбоохранной зоны озера Байкал утверждаются Правительством Российской Федерации;

части второй (в жалобе ошибочно именуется абзацем вторым) статьи 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в силу которой акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

По мнению заявительниц, оспариваемые законоположения, применяемые в нормативном единстве, не соответствуют Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 2, 8 (часть 2), 10, 16, 18 и 55 (часть 3), в той мере, в какой они вводят ограничения оборота (запрет приватизации) земельных участков, расположенных в границах центральной экологической зоны Байкальской природной территории, утвержденных ненормативным актом Правительства Российской Федерации, при отсутствии федерального закона, регулирующего порядок установления границ и состава территории объекта всемирного природного наследия - озера Байкал.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36, часть 3).

Исходя из данных конституционных предписаний и требования статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а также учитывая необходимость обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц, законодатель вправе определить условия отчуждения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность, в том числе круг объектов, не подлежащих такому отчуждению.

С учетом изложенного подпункт 4 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, исходя из особого значения земельных участков, занятых объектами, включенными в Список всемирного наследия, направленный на охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям всемирного культурного и природного наследия, расположенного на территории Российской Федерации, обеспечивающий использование земли в границах этих объектов в соответствии с их предназначением и учитывающий необходимый баланс конституционно значимых интересов государства и граждан, - применительно к законодательному регулированию права на приватизацию - не может расцениваться как нарушающий конституционные права заявительниц, равно как и абзац второй пункта 2 статьи 2 Федерального закона "Об охране озера Байкал", определяющий центральную экологическую зону Байкальской природной территории.

Разрешение же вопроса о возможности приватизации конкретного земельного участка, как непосредственно связанного с установлением и исследованием фактических обстоятельств, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она установлена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Пункт 1 статьи 3 Федерального закона "Об охране озера Байкал" конкретизирует - в развитие части 1 статьи 115 Конституции Российской Федерации и исходя из пункта 2 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации - полномочия Правительства Российской Федерации в области земельных отношений, а часть вторая статьи 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", классифицируя правовые акты, издаваемые Правительством Российской Федерации, по признаку их содержания (нормативные и иные акты), носит общий характер и направлена на регламентацию деятельности данного органа в сфере государственного управления.

Соответственно, сами по себе данные законоположения не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявительниц.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы граждан Боркиной Оксаны Николаевны, Ершовой Галины Николаевны и других, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин

Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиева

1. Будучи несогласным с отказом в рассмотрении коллективной жалобы заявителей по изложенным в определении основаниям, заявляю свое мнение. Существо обращения состояло в следующем: ряд населенных пунктов, включая сельские поселения в муниципальном образовании Ольхонский район Иркутской области, где располагаются принадлежащие заявителям жилые дома, были включены Правительством Российской Федерации в границы центральной и водоохранной экологической зон Байкальской природной территории, что привело к невозможности приватизации соответствующих земельных участков. По мнению заявителей, часть 1 статьи 3 Федерального закона "Об охране озера Байкал", наделяющая Правительство Российской Федерации полномочием по установлению границы Байкальской природной территории и ее экологических зон, а также пункт 4 части 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, ограничивающий оборотоспособность участков, занятых объектами, включенными в Список всемирного наследия, противоречат Конституции Российской Федерации. Полагаю, что при оценке допустимости и обоснованности жалобы следует учитывать предшествующую практику Конституционного Суда Российской Федерации, международно-правовые обязательства, взятые на себя Российской Федерацией, а равно и систему нормативно-правового регулирования в его динамике.

2. Статья 9 Конституции Российской Федерации указывает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1). Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2). При этом владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 36, часть 2). С учетом приведенных положений Конституционный Суд Российской Федерации указывал на необходимость "достижения баланса частных и публичных интересов в экономической сфере и в сфере обеспечения экологической безопасности путем установления правового регулирования, ориентированного на профилактику экологических правонарушений и на стимулирование щадящих по отношению к окружающей среде методов хозяйствования в целях так называемого экосовместимого экономического развития, что предполагает использование как частноправовых, так и публично-правовых методов регулирования" (Постановление от 2 июня 2015 года N 12-П). Через призму этого общего положения должны рассматриваться частные случаи конфликта природоохранных и экономических интересов.

2.1. Конституционный Суд Российской Федерации ранее уже оценивал положения законодательства, запрещающие приватизацию земельных участков под жилыми домами, находящихся в границах особо охраняемых природных территорий (ООПТ), а именно национальных парков. Не усмотрев неопределенности в соответствии этих положений Конституции Российской Федерации, он не исключил "дальнейшего совершенствования нормативно-правового регулирования и определения случаев, когда допускается предоставление в собственность граждан земельных участков, находящихся в пределах национального парка, но не имеющих самостоятельного особого природоохранного значения (в частности, из состава земель населенных пунктов и земель сельскохозяйственного назначения)" (Определение от 8 декабря 2015 года N 2742-О). Представляется, что, поскольку ООПТ, особенно государственные природные заповедники и национальные парки, - которые наряду с озером Байкал с островами и водоохранной зоной составляют центральную экологическую зону (часть 2 статьи 2 ФЗ "Об охране озера Байкал") - объективно требуют наибольшего объема природоохранных ограничений и запретов, приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации применима и к населенным пунктам, расположенным за пределами таких ООПТ.

Кроме того, мною ранее высказывалась правовая позиция относительно положений, запрещающих приватизацию земельных участков под жилыми домами, находящихся в границах закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Руководствуясь принципами пропорциональности (справедливости) и равенства (недискриминации), я указывал следующее. Во-первых, "не ясно, каким образом приватизация земельного участка, занятого строением, принадлежащим на праве собственности жителю поселка, села или деревни, не имеющих никакого отношения к функционированию охраняемого объекта, способна поставить под угрозу реализацию перечисленных задач". Во-вторых, "те граждане, которые приобрели в собственность земельные участки в пределах закрытого административно-территориального образования Новоуральский городской округ до 1996 года [...], на настоящий момент имеют возможность свободно распоряжаться этими участками, в том числе отчуждать их гражданам, проживающим за пределами закрытого административно-территориального образования" (мнение судьи Г.А. Гаджиева к Определению от 24 января 2013 года N 119-О). Полагаю, что оба замечания в равной мере применимы к оспариваемому заявителями регулированию, имея в виду, что земли населенных пунктов в пределах центральной экологической зоны не вносят вклада в уникальную экологическую экосистему Байкала, а участки, приобретенные на законных основаниях до принятия действующего земельного законодательства, продолжают находиться в частной собственности.

2.2. Принимая во внимание положения статьи 9 Конституции Российской Федерации в ее истолковании Конституционным Судом Российской Федерации, изложенное, безусловно, нельзя интерпретировать так, что законодатель обязан уравнять в правах физических лиц, использующих правомерно занятые ими земельные участки для индивидуального жилищного строительства или садоводства (огородничества), а в итоге для обеспечения себе достойного уровня жизни, - с одной стороны, и юридических лиц, которые желали бы использовать такие участки для добычи полезных ископаемых, строительства промышленных объектов или иной, направленной преимущественно на извлечение прибыли деятельности, - с другой стороны.

Кроме того, оспариваемая норма Земельного кодекса Российской Федерации ограничивает оборотоспособность "земельных участков, занятых объектами, включенными в Список всемирного наследия". Нуждается в истолковании формулировка "участок, занятый объектом" в тех случаях, когда фактически такой участок занят на законных основаниях жилым зданием и относится к категории земель населенных пунктов, хотя и находится "в пределах" или "в границах" территории природного объекта, как это сформулировано Земельным кодексом Российской Федерации в отношении ООПТ.

3. Заявитель связывает нарушение своих прав исключительно с фактом отнесения спорных земельных участков к центральной экологической и водоохранной зонам. Ратифицированная СССР Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия использует понятие "ценность природного наследия" (статья 2), а Конвенция о биологическом разнообразии упоминает понятие "охраняемый район" (статья 2). По-видимому, данные понятия не вполне совпадают друг с другом, так же как не совпадают понятия "объект Всемирного наследия озеро Байкал" и "Байкальская природная территория".

На этапе включения озера Байкал в список объектов всемирного наследия ЮНЕСКО в 1996 году указывалось следующее: "Население бассейна составляет около 2,5 миллионов человек, а в буферной зоне вокруг основной зоны [core area] расположено много городов, деревень и промышленных предприятий". Далее подробно разъяснялось: "После обстоятельного обсуждения с российскими властями было решено, что идеальной границей для объекта Всемирного наследия будет центральная зона [central core zone], состоящая из озера и окружающих его охраняемых территорий и других земель в непосредственной прибрежной защитной зоне. Единственное отличие будет состоять в том, что объект всемирного наследия не будет включать пять крупных городских центров, расположенных вдоль его берегов. Это крупные развитые районы со значительным постоянным населением, включающие города Байкальск, Слюдянка, Култук, Кяхта, Бабушкин и Северобайкальск [...], этот участок в 8,8 млн га существует в гораздо более крупном водосборном бассейне (60 млн га), и его целостность очень сильно зависит от окружающих зон, как они определены Законом о Байкале" (Summary prepared by IUCN/WCMC, March 1996). Впоследствии в 2018 году Комитет всемирного наследия поприветствовал прекращение лицензии на добычу полезных ископаемых в пределах центральной экологической зоны, но выразил серьезную озабоченность "сокращением территории водоохранной зоны озера Байкал" (Decisions adopted during the 42nd session of the World Heritage Committee, Manama, 2018).

Таким образом, притом что установление режима охраны в существующих границах не вызывало принципиальных разногласий, ни в одном случае компетентными органами и организациями не обсуждалась невозможность предоставления в собственность граждан земельных участков в пределах объекта природного наследия (центральной экологической зоны).

4. Кроме того, во исполнение Перечня поручений Президента России от 22 июня 2017 года N Пр-1180, которым предписано "завершить корректировку границ водоохранной зоны озера Байкал в целях обеспечения жизнедеятельности населения в границах центральной экологической зоны Байкальской природной территории и развития туризма" (пункт 4), утверждено Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 марта 2018 года N 507-р, сократившее площадь водоохранной зоны и фактически исключившее из нее территории населенных пунктов. Тем самым водоохранная зона не совпадает с центральной экологической зоной и выполняет особую цель - предотвращение загрязнения за счет установления специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности (часть 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации). Это означает, что на территорию данных населенных пунктов более не распространяются в том числе следующие ограничения: на размещение кладбищ, движение и стоянку транспортных средств, размещение автозаправочных станций, сброс сточных, в том числе дренажных, вод (часть 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации). И напротив, на эти территории, поскольку они находятся в границах центральной экологической зоны, продолжают распространяться ограничения на такую деятельность, как добыча радиоактивных и металлических руд, разведка и разработка новых месторождений, строительство зданий и сооружений машиностроительных предприятий, производство бумаги, картона, целлюлозы и изделий из нее и др. (Постановление Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 года N 643). Следует понимать это таким образом, что допускается возведение объектов инфраструктуры, необходимых для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения.

Следовательно, оспариваемые нормы, рассматриваемые в системе правового регулирования в его динамике, не обладают явными признаками неконституционности, с учетом к тому же того, что заявители в своей жалобе не обосновали, какие из перечисленных запретов и ограничений, помимо запрета на приватизацию, нарушают их индивидуальные права.

5. Таким образом, прихожу к выводу о том, что оспариваемые нормы в указанном заявителем аспекте - как ограничивающие оборотоспособность земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов в составе Байкальской природной территории, - вызывают сомнения с точки зрения их конституционности.