Определение Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2019 г. N 276-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Виноградова Олега Игоревича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.И. Бойцова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы гражданина О.И. Виноградова к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации,

установил:

1. Гражданин О.И. Виноградов оспаривает конституционность пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

Как следует из представленных материалов, Региональный Совет Ярославского регионального отделения Политической партии "Российская объединенная демократическая партия "ЯБЛОКО" в количестве десяти человек, в том числе заявитель, обратился с ходатайством в Избирательную комиссию Ярославской области о регистрации инициативной группы по проведению референдума Ярославской области, в котором предложил для вынесения на референдум Ярославской области вопрос: "Вы за принятие предлагаемого проекта Закона Ярославской области "О внесении изменений в статью 4 Закона Ярославской области от 16 октября 2014 года N 59-з", устанавливающего, что глава городского округа, глава муниципального района, глава городского поселения, являющегося административным центром соответствующего муниципального района Ярославской области, избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет местную администрацию?".

Постановлением Ярославской областной Думы от 26 июня 2018 года N 139 "О вопросе, предлагаемом для вынесения на референдум Ярославской области Региональным Советом Ярославского регионального отделения Политической партии "Российская объединенная демократическая партия "ЯБЛОКО" данный вопрос признан не соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в связи с чем постановлением Избирательной комиссии Ярославской области от 6 июля 2018 года N 76/479-6 "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Ярославской области" Региональному Совету Ярославского регионального отделения Политической партии "Российская объединенная демократическая партия "ЯБЛОКО" отказано в регистрации инициативной группы по проведению референдума Ярославской области с соответствующим вопросом. Решением Ярославского областного суда от 9 августа 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2018 года, отказано в удовлетворении административного искового заявления О.И. Виноградова - уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума Ярославской области о признании незаконными названных постановлений Ярославской областной Думы и Избирательной комиссии Ярославской области. Суды пришли к выводу, что инициатива Регионального Совета Ярославского регионального отделения Политической партии "Российская объединенная демократическая партия "ЯБЛОКО" направлена на проведение референдума по вопросу, урегулированному Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и принятым во исполнение его положений Законом Ярославской области от 16 октября 2014 года N 59-з "О сроках полномочий, наименованиях, порядке формирования, иных вопросах организации и деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области".

По мнению заявителя, оспариваемое законоположение, как допустившее в его случае отказ в регистрации инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации по вопросу о принятии закона субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на то что, как полагает заявитель, предлагаемый вопрос был урегулирован законом субъекта Российской Федерации, а не федеральным законом, не соответствует статьям 3 (часть 3), 5 (части 2 и 3), 11 (часть 3), 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3), 72 (пункт "н" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

2.1. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа служат референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1-3).

Гарантируя в статье 32 (часть 2) право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает условия организации и проведения референдума субъекта Российской Федерации, тем самым предоставляя федеральному законодателю достаточную свободу усмотрения, которая тем не менее ограничена особенностями и предназначением данной формы непосредственного народовластия и соотношением с другими его формами.

Определяя порядок проведения референдума субъекта Российской Федерации, федеральный законодатель - исходя из статей 3, 18, 32 (части 1 и 2), 71 (пункты "а", "в") и 72 (пункты "а", "б" части 1) Конституции Российской Федерации - должен строго следовать конституционным основам института референдума как одной из высших форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти и не может отменять или умалять само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме, вводить несоразмерные его ограничения и вместе с тем обязан учитывать, что в конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии. Референдум как голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов публичной власти, будучи равноценными и дополняющими друг друга формами непосредственной демократии, в то же время имеют свои особенности, что обязывает при определении в контексте положений Конституции Российской Федерации возможностей их использования исходить из того, что референдум не может подменять органы народного представительства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 года N 10-П, от 21 марта 2007 года N 3-П и от 6 декабря 2018 года N 44-П).

2.2. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10 июня 1998 года N 17-П признал не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 72, 73 и 76 (части 2 и 5), положение пункта 4 статьи 13 Федерального закона от 19 сентября 1997 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ с идентичным названием) о том, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации указал, что институт референдума субъекта Российской Федерации в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом ее многонационального народа (статья 1, часть 1; статья 3, часть 1; статья 4, часть 1; статья 5, части 1 и 3, Конституции Российской Федерации), не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта Российской Федерации воле федерального законодателя; в связи с этим федеральный законодатель вправе и обязан предусмотреть необходимые правовые, включая судебные, гарантии соответствия принимаемых на референдуме субъекта Российской Федерации решений Конституции Российской Федерации и федеральному закону.

Оспариваемый заявителем пункт 2 статьи 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" принят с учетом данной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации и исключает вынесение на референдум субъекта Российской Федерации вопросов, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

Положение пункта 2 статьи 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" является частью конкретизирующего Конституцию Российской Федерации нормативного механизма реализации права граждан на участие в референдуме наряду с другими положениями данного Федерального закона и иных законодательных актов.

Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений также сформулировал правовые позиции относительно требований, предъявляемых к выносимым на референдум вопросам. В силу этих правовых позиций формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении. Один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации. Не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера. Вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация федеральными органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной (постановления от 13 марта 1992 года N 3-П, от 21 апреля 1993 года N 8-П и от 21 марта 2007 года N 3-П).

Приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации нашли отражение в действующем Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который в статье 12 предусматривает, что вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод (пункт 5); вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации (пункт 6); вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (пункт 7).

Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" также определен перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта Российской Федерации, и предусмотрено, что установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных, не допускается (пункты 8 и 9 статьи 12). Кроме того, в соответствии с данным Федеральным законом принятие органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу (пункт 2 статьи 15).

Таким образом, федеральным законодателем в рамках регулирования отношений по реализации права граждан на участие в референдуме были установлены условия организации и проведения референдума субъекта Российской Федерации, которые, однако, подлежат применению не сами по себе, а исключительно во взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации и конкретизирующего ее законодательства, как оказывающими непосредственное влияние на определение допустимости вынесения того или иного вопроса на референдум субъекта Российской Федерации.

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации местного самоуправления; по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (статья 32, часть 2; статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, части 2 и 5). При этом местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (статья 130; статья 131, часть 1).

В соответствии с конкретизирующим данные конституционные положения Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 34); глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования может избираться либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; при этом в случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию (пункты 1 и 2 части 2 статьи 36).

Из содержания приведенных законоположений следует, что в системе действующего правового регулирования федеральный законодатель, закрепляя исчерпывающий перечень способов замещения должности главы муниципального образования и вариантов определения его места в структуре органов местного самоуправления, тем не менее самостоятельно не решает вопрос об их предпочтительности, а оставляет его на усмотрение в обозначенных рамках (пределах) субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 2015 года N 30-П указал на требования, которые предъявляются к таким законам субъектов Российской Федерации частью 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", а именно на то, что по своему конституционно-правовому смыслу данное законоположение:

допускает воспроизведение законами субъектов Российской Федерации единственно возможного варианта порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления главы муниципального образования муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городскими округами;

не допускает воспроизведение законами субъектов Российской Федерации единственно возможного варианта порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления главы муниципального образования сельских поселений, а также тех городских поселений, которые не относятся к городским поселениям, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городскими округами, и не может ограничивать возможность предусмотреть в уставах этих муниципальных образований избрание главы поселения на муниципальных выборах, а также самостоятельно в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определить место главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления соответствующего поселения;

при воспроизведении законами субъектов Российской Федерации конкретного варианта порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного применительно к отдельным муниципальным образованиям, относящимся к одному и тому же виду муниципальных образований, предполагает применение нормативно закрепленных критериев определения состава таких муниципальных образований, отражающих объективные особенности осуществления местного самоуправления, включая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение; во всяком случае допускает возможность воспроизведения порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного варианта применительно к муниципальному образованию, которому непосредственно или в составе определенной категории муниципальных образований (территорий, на которых полностью или частично находится данное муниципальное образование) федеральным законом придан специальный (особый) правовой статус, влияющий на осуществление местного самоуправления на данной территории, а также применительно к административному центру (столице) субъекта Российской Федерации.

В указанном Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации также предписал субъектам Российской Федерации привести законодательное регулирование в сфере организации муниципальной власти в соответствие с правовыми позициями, выраженными в данном Постановлении, в частности, с тем чтобы на основе нормативно закрепленных критериев обеспечить возможность определения муниципальных образований, в отношении которых допускается применение в качестве безальтернативного одного из предусмотренных частью 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вариантов избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования, в том числе установить критерии определения тех городских поселений, в отношении которых возможно применение соответствующего безальтернативного варианта.

Приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу, являются общеобязательными и подлежат реализации в соответствующем законодательстве субъектов Российской Федерации, что, следовательно, означает для субъектов Российской Федерации обязанность принять необходимые законы и обязанность не отступать от данных правовых позиций в будущем.

Возможность же назначения референдума субъекта Российской Федерации по вопросу о статусе глав муниципальных образований, как относящемуся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связывается действующей системой конституционно-правового регулирования данного института непосредственной демократии с соблюдением его инициаторами всех требований, предъявляемых к условиям его проведения, что не предполагает формального подхода к оценке соответствующего вопроса законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным назначать референдум субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 15 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

3. Таким образом, положения пункта 2 статьи 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", как устанавливающие одно из условий проведения референдума субъекта Российской Федерации и подлежащие применению во взаимосвязи с иными положениями федерального законодательства, в том числе Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы заявителя в обозначенном им аспекте.

Оценка же законности и обоснованности правоприменительных, в том числе судебных, решений, принятых в связи с выдвинутой Региональным Советом Ярославского регионального отделения Политической партии "Российская объединенная демократическая партия "ЯБЛОКО" инициативой проведения референдума Ярославской области по сформулированному им вопросу, в том числе с точки зрения правильности выбора и истолкования подлежащих применению в данном случае правовых норм, а также с точки зрения полноты и всесторонности оценки предлагаемого вопроса референдума как допустимого, к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, определенной статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относится.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Виноградова Олега Игоревича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин