Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 февраля 2019 г. N 85-АПГ18-15 Суд отменил решение первой инстанции и признал частично не действующими Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск, утв. решением городской Думы городского поселения "Город Боровск" от 4 мая 2018 г. N 22

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 февраля 2019 г. N 85-АПГ18-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "РЕСУРС" о признании частично недействующей статьи 57 Правил землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск в новой редакции, утвержденных решением городской Думы городского поселения "Город Боровск" от 4 мая 2018 г. N 22,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "РЕСУРС" на решение Калужского областного суда от 30 октября 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Москва" Белоусова Д.В., Гарабаевой Д.К. и Казаковой Н.П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением городской Думы городского поселения "Город Боровск" от 4 мая 2018 г. N 22 (далее также - Решение) утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск в новой редакции (далее также - Правила землепользования и застройки).

Решение опубликовано 9 мая 2018 г. в газете "Боровские известия", N 63-64.

Общество с ограниченной ответственностью "РЕСУРС" (далее - Общество, ООО "РЕСУРС") обратилось в Калужский областной суд с административным исковым заявлением о признании частично не действующей с даты принятия статьи 57 Правил землепользования и застройки и карты зон с особыми условиями использования территории в части включения в охранную зону магистральных трубопроводов принадлежащих Обществу на праве собственности земельных участков с кадастровыми номерами: 40:03:100147:139 (с разрешенным использованием "для размещения и обслуживания ремонтной мастерской" площадью 1900 кв.м.), 40:03:100147:44 (с разрешенным использованием "под производственную базу" площадью 4530 кв.м.), 40:03:100147:84 (с разрешенным использования "для расширения производственной базы" площадью 1100 кв.м), 40:03:100147:80 (с разрешенным использованием "под производственную базу" площадью 9100 кв.м.), 40:03:100147:141 (с разрешенным использованием "для размещения и обслуживания сооружений водонапорной башни" площадью 1300 кв.м.).

Общество полагает, что акт в оспариваемой части противоречит абзацам восьмому и десятому статьи 8 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", постановлению Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2017 г. N 1083 "Об утверждении Правил охраны магистральных газопроводов и о внесении изменений в Положение о представлении в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления дополнительных сведений, воспроизводимых на публичных кадастровых картах" (далее - Правила охраны магистральных газопроводов) и "СП 36.13330.2012. Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85".

Требования мотивированы тем, что оспариваемой статьей 57 Правил землепользования и застройки для магистрального газопровода установлена охранная зона, которая достигает 300 м., в связи с чем принадлежащие Обществу указанные земельные участки, находящиеся на расстоянии 195 м. от магистрального трубопровода "Белоусово - Ленинград", стали входить в охранную зону данного газопровода, что, по мнению заявителя, противоречит пункту 3 Правил охраны магистральных газопроводов, которым установлена зона охраны магистральных трубопроводов на расстоянии не более 100 м. Полагает, что городская Дума городского поселения "Город Боровск", установив охранные зоны магистральных трубопроводов на территории города, превысила свои полномочия, поскольку эти вопросы относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти.

Решением Калужского областного суда от 30 октября 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Общество ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как незаконного и необоснованного, вынесенного с нарушениями норм материального права. Считает, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела. Просит принять по делу новое решение, которым удовлетворить его требования.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель не соглашается с выводами суда о том, что содержание статьи 57 Правил землепользования и застройки является определенным, поскольку оспариваемая норма, по его мнению, вызывает неоднозначное толкование. Так, административный истец указывает, что оспариваемая норма, исходя из ее наименования, устанавливает охранные зоны магистральных трубопроводов, в то время как суд делает вывод о том, что орган местного самоуправления, по сути, установил зоны с особыми условиями использования территории в виде минимальных расстояний до магистрального газопровода. Вместе с тем охранная зона и зона минимальных расстояний - это различные зоны с особыми условиями использования территорий, имеющие различный правовой режим, а потому включение их на карту зон с особыми условиями использования территории в одну зону (единый массив) является недопустимым. Кроме того, в соответствии со статьей 49 Правил землепользования и застройки на карте градостроительного зонирования может быть установлена охранная зона магистральных трубопроводов, в то время как зона минимальных расстояний до магистральных трубопроводов установлена быть не может.

Прокуратурой Калужской области и обществом с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Москва" представлены возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО "РЕСУРС" является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 40:03:100147:139 с разрешенным использованием "для размещения и обслуживания ремонтной мастерской" площадью 1900 кв.м., 40:03:100147:44 с разрешены использованием "под производственную базу" площадью 4530 кв.м., 40:03:100147:84 с разрешенным использования "для расширения производственной базы" площадью 1100 кв.м., 40:03:100147:80 с разрешенным использованием "под производственную базу" площадью 9100 кв.м., 40:03:100147:141 с разрешенным использованием "для размещения и обслуживания сооружений водонапорной башни" площадью 1300 кв.м.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункту 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселений, по которым представительным органом местного самоуправления поселения принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Как верно установлено судом, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме (часть 2 статьи 19, пункт 5 части 2 статьи 21, часть 5 статьи 36 Устава муниципального образования городского поселения город Боровск, принятого решением городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" от 29 августа 2005 г. N 5), официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются, в частности, территориальные зоны, градостроительные регламенты (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условия для устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ). Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки - обеспечить справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

В соответствии с частью 5 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах.

К зонам с особыми условиями использования территорий в соответствии с пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ относятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Земельный кодекс Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) определяет, что права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным этим кодексом и федеральными законами, ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда или в порядке, предусмотренном данным кодексом для охранных зон (пункты 1 и 3 статьи 56).

Пунктом 6 статьи 105 ЗК РФ в действующей редакции предусмотрена возможность установления охранной зоны трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов).

Согласно абзацу пятому пункта 6 статьи 90 ЗК РФ (в редакции, действовавшей на момент принятия Правил землепользования и застройки) границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов.

Правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 69-ФЗ).

Из абзаца девятого статьи 2, статьи 28 Федерального закона N 69-ФЗ следует, что вдоль трассы газопроводов и вокруг других объектов данной системы газоснабжения в целях обеспечения нормальных условий эксплуатации таких объектов и исключения возможности их повреждения в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, устанавливается охранная зона с особыми условиями использования.

К полномочиям Правительства Российской Федерации в области газоснабжения отнесено утверждение правил охраны магистральных трубопроводов (абзац третий части 2 статьи 8 Федерального закона N 69-ФЗ).

Правила охраны магистральных газопроводов утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2017 г. N 1083.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Правил охраны магистральных газопроводов охранные зоны объектов магистральных газопроводов устанавливаются вдоль линейной части магистрального газопровода - в виде территории, ограниченной условными параллельными плоскостями, проходящими на расстоянии 25 м. от оси магистрального газопровода с каждой стороны.

Согласно пункту 3.15 Свода правил "СНиП 2.05.06-85* Магистральные трубопроводы", утвержденного приказом федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 25 декабря 2012 г. N 108/ГС (далее также - СНиП 2.05.06-85*), под охранной зоной магистрального трубопровода понимается территория или акватория с особыми условиями использования, установленная вдоль магистрального трубопровода для обеспечения его безопасности.

Для обеспечения нормальных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения магистральных трубопроводов и их объектов вокруг них устанавливаются охранные зоны, размеры которых и порядок производства в них сельскохозяйственных и других работ регламентируются Правилами охраны магистральных трубопроводов (пункт 5.6 СНиП 2.05.06-85*).

В соответствии с Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными Министерством топлива и энергетики Российской Федерации 29 апреля 1992 г. и постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 22 апреля 1992 г. N 9 (далее - Правила охраны магистральных трубопроводов), которые являются обязательными для исполнения предприятиями трубопроводного транспорта, местными органами власти и управления, а также другими предприятиями, организациями и гражданами, производящими работы или какие-либо действия в районе прохождения трубопроводов (пункт 1.3), для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) устанавливаются охранные зоны, в том числе, вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы, - в виде участка земли, ограниченного условными линиями, проходящими в 25 м. от оси трубопровода с каждой стороны (пункт 4.1).

Наряду с этим в соответствии с пунктом 22 Правил охраны магистральных газопроводов при проектировании, строительстве и реконструкции зданий, строений и сооружений должны соблюдаться минимальные расстояния от указанных объектов до магистрального газопровода, предусмотренные нормативными документами в области технического регулирования.

Пунктом 7.15 СНиП 2.05.06-85* установлено, что расстояния от оси подземных и наземных (в насыпи) трубопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений должны приниматься в зависимости от класса и диаметра трубопроводов, степени ответственности объектов и необходимости обеспечения их безопасности, но не менее значений, указанных в таблице 4 к СНиП 2.05.06-85*.

Таким образом, федеральным законодательством предусмотрено установление как охранных зон объектов магистральных газопроводов, так и минимальных расстояний от магистральных трубопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений. При этом порядок их установления не является идентичным.

Оспариваемая статья 57 Правил землепользования и застройки для магистральных газопроводов устанавливает охранные зоны в соответствии с таблицей 4 к СНиП 2.05.06-85* (в редакции изменения N 1, утвержденных приказом Минстроя России от 18 августа 2016 г. N 580/пр).

Вместе с тем охранная зона газопроводов установлена Правилами охраны магистральных трубопроводов, а таблица 4 к СНиП 2.05.06-85* устанавливает минимальные расстояния от оси определенного типа (категории) подземных и наземных (в насыпи) трубопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений.

Судебная коллегия приходит к выводу, что такой подход к установлению зон с особыми условиями территории статьей 57 Правил землепользования и застройки не соответствует правильному толкованию действующих нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

При указанных обстоятельствах решение суда является незаконным и подлежит отмене, как принятое с нарушением норм материального права.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, принимая во внимание, что оспариваемый в части нормативный акт применялся и были реализованы права граждан и организаций, в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия полагает, что он подлежит признанию не действующим в оспариваемой части с даты принятия настоящего определения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калужского областного суда от 30 октября 2018 г. отменить.

Признать не действующей с момента вступления в законную силу настоящего апелляционного определения статью 57 Правил землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск в новой редакции, утвержденных решением городской Думы городского поселения "Город Боровск" от 4 мая 2018 г. N 22, в той мере, в которой для магистральных газопроводов установлены охранные зоны в соответствии с таблицей 4 (в редакции изменений N 1, утвержденных приказом Минстроя России от 18 августа 2016 г. N 580/пр) в размере минимальных расстояний от оси газопроводов до объектов, зданий и сооружений.

Признать не действующей с момента вступления в законную силу настоящего апелляционного определения карту зон с особыми условиями использования территории, являющейся составной частью Правил землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск в новой редакции, утвержденных решением городской Думы городского поселения "Город Боровск" от 4 мая 2018 г. N 22, в той мере, в которой границы охранной зоны магистральных трубопроводов отображены на ней в размере минимальных расстояний от оси газопроводов до объектов, зданий и сооружений.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.