Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 634954-7 "О внесении изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате и статью 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (о наделении полномочиями по совершению отдельных нотариальных действий должностных лиц местной администрации городского округа)", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 634954-7 "О внесении изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате и статью 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (о наделении полномочиями по совершению отдельных нотариальных действий должностных лиц местной администрации городского округа)",
внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 11 февраля 2019 года (протокол N 171, пункт 52) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 634954-7 "О внесении изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате и статью 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (о наделении полномочиями по совершению отдельных нотариальных действий должностных лиц местной администрации городского округа), внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроект предусматривает право уполномоченного должностного лица местной администрации городского округа на совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия во входящем в состав территории городского округа нотариуса. При этом законопроект содержит ряд существенных условий, при которых это возможно:

- соответствующий населенный пункт не является административным центром городского округа;

- в отличие от поселений и муниципальных районов, нотариальные действия не вправе совершать глава местной администрации городского округа, а только специально уполномоченное должностное лицо местной администрации:

- такое должностное лицо исполняет должностные обязанности непосредственно в данном населенном пункте.

Необходимость данных изменений обосновывается тем, что на основании Федерального закона от 3 апреля 2017 г. N 62-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым скорректировано понятие городского округа, в субъектах проводятся преобразования муниципальных образований, сопряженные с включением поселений в состав городских округов. Это приводит к снижению территориальной доступности нотариальных услуг для граждан, проживающих в населенных пунктах, в которых ранее органы местного самоуправления поселений обладали правом совершать нотариальные действия. Законопроект направлен на сохранение территориальной доступности нотариальных услуг.

По данному законопроекту Комитет считает необходимым отметить следующее.

Обозначенная проблема действительно существует. На ее решение был направлен целый ряд законодательных инициатив, вносившихся в Государственную Думу: проекты федеральных законов N 71964-7 "О внесении изменений в статью 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Основы законодательства Российской Федерации о нотариате", Магаданской областной Думой; N 435978-7 "О внесении изменений в статью 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Основы законодательства Российской Федерации о нотариате", внесенный Думой Чукотского автономного округа; N 452432-7 "О внесении изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате", внесенный депутатами Государственной Думы Р.В. Кармазиной, А.Ю. Брыксиным, А.В. Чернышевым и другими; N 452442-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы Р.В. Кармазиной, А.Ю. Брыксиным, А.В. Чернышевым и другими.

Такие законопроекты последовательно не поддерживались ни Комитетом, ни Правительством Российской Федерации. Законопроект N 71964-7 7 февраля 2018 года был рассмотрен в первом чтении и отклонен (Постановление Государственной Думы 3431-7 ГД), остальные законопроекты не рассматривались.

Рассматриваемый законопроект существенно отличается от своих аналогов, поскольку содержит ряд обозначенных выше существенных дополнительных условий совершения нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления городских округов. Практика показывает, что при ныне действующем понятии городских округов может сложиться ситуация, когда в одном из входящих в него населенных пунктов отсутствует нотариус, обслуживающий его жителей. Это может быть связано с различными обстоятельствами, в том числе открытием и длительным незамещением вакансии нотариуса. В связи с этим концептуально законопроект может быть поддержан.

Вместе с тем Комитет считает необходимым отметить следующее.

1. Ситуация, при которой в городском округе отсутствует нотариус, не является типичной и очень часто свидетельствует о неправильно произведенном муниципально-территориальном делении. По смыслу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) статусом городского округа наделяется крупное и развитое городское поселение, органы местного самоуправления которого в состоянии решать на своей территории вопросы местного значения как поселенческого, так и районного уровня (часть 2 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ ). Такое поселение характеризуется сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктурой. В состав территории городского округа могут входить и иные территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (пункт 5 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ). Согласно пункту 15.1 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ границы городского округа устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Тем самым подчеркивается, что статусом единого городского округа должна наделяться не любая, произвольная совокупность населенных пунктов, а их система, отличающаяся тесными социально-экономическими связями между населенными пунктами, представляющая собой единый хозяйственный организм и единое местное сообщество.

По сути, эти нормы ориентированы на агломерации, складывающиеся на плотно заселенных территориях страны, где населенные пункты постепенно срастаются друг с другом и между ними остаются лишь условные административные, исторические границы. Городскими округами должны становиться территории с высоким уровнем урбанизации, инфраструктурной, экономической и иной интеграции. Однако в целом ряде субъектов Российской Федерации в последние годы статусом городских округов были наделены территории, не отвечающие обозначенным выше критериям. Как правило, это становится результатом преобразования муниципальных районов в городские округа в целях ликвидации муниципальных образований - поселений и перехода к одноуровневой модели организации местного самоуправления. В таких случаях статусом городских округов искусственно наделяются совокупности разрозненных населенных пунктов, в том числе расположенных на территориях с низкой плотностью сельского населения и даже отдаленные и труднодоступные местности. Таким образом, проблема отсутствия нотариуса и права органов местного самоуправления совершать нотариальные действия на таких территориях искусственно создана органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Полагаем, что одновременно с принятием рассматриваемого законопроекта необходимо инициировать ревизию территориальных преобразований, произведенных в субъектах Российской Федерации, особенно в части создания городских округов на территории бывших муниципальных районов, на предмет их обоснованности и правомерности и начать работу по приведение в соответствие с буквой и духом закона муниципально-территориального устройства.

При этом Комитет отмечает, что в ряде случаев такие действия органов государственной власти объективно обусловлены тем, что действующее законодательство не устанавливает особенности организации местного самоуправления на территориях с низкой плотностью сельского населения, в отдаленных и труднодоступных местностях, в которых на практике может являться неэффективным создание двухуровневой системы муниципальных образований "муниципальный район - поселение". В связи с этим Комитет неоднократно отмечал и продолжает настаивать, что необходимо проработать возможность введения для таких территорий в соответствии с законом субъекта Российской Федерации одноуровневой системы местного самоуправления с особым видом муниципальных образований (рабочее название "муниципальный округ"). При реализации этого подхода можно рассмотреть вопрос и о наделении органов местного самоуправления таких муниципальных образований правом на совершение нотариальных действий при отсутствии нотариуса. Это исключит необходимость создания "городских округов" на территориях, которые по своей сути являются сельскими, а не городскими территориями.

2. Кроме того, федеральным законодательством предусмотрены механизмы обеспечения доступа граждан к нотариальным услугам в сложных ситуациях, включая отсутствие нотариуса.

Так, статьей 11.2 Основ законодательства о нотариате определены меры поддержки нотариата в малонаселенных и труднодоступных местностях. Согласно этим положениям, в нотариальных округах, расположенных в малонаселенных и труднодоступных местностях, экономическое развитие которых не позволяет нотариусу осуществлять нотариальную деятельность самостоятельно и независимо, материальная поддержка нотариуса осуществляется по его ходатайству за счет средств нотариальной палаты или при недостаточности средств нотариальной палаты по ходатайству нотариальной палаты и (или) нотариуса за счет средств Федеральной нотариальной палаты. В таких местностях при отсутствии нотариуса прием граждан осуществляется путем организации нотариальной палатой регулярных выездов нотариусов, работающих в других населенных пунктах или иных нотариальных округах, в порядке, установленном Федеральной нотариальной палатой.

В соответствии с Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 14 января 2010 г. N 1 при отсутствии нотариуса, в том числе открытии в одном из нотариальных округов вакансии на единственную должность нотариуса до ее замещения, территориальным органом Минюста России совместно с нотариальной палатой субъекта Российской Федерации осуществляется изменение территории деятельности нотариусов других, соседствующих, нотариальных округов. При изменении территории деятельности нотариуса нотариусу предоставляется право совершать нотариальные действия на территории другого нотариального округа. Целью изменения территории деятельности нотариуса является обеспечение реализации конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи и гарантированного права наследования.

Таким образом, отсутствие в населенном пункте нотариуса само по себе не означает, что гражданам не обеспечена возможность оказания нотариальных услуг.

В связи с этим предлагаем дополнить условия, при которых "отсутствие нотариуса" дает возможность осуществлять некоторые нотариальные действия должностным лицам органов местного самоуправления. В качестве общего дополнения предлагаем сделать оговорку: отсутствие нотариуса, обслуживающего жителей данного населенного пункта. К более конкретным дополнительным условиям можно отнести следующие:

- населенный пункт не входит ни в один нотариальный округ;

- в нотариальном округе, в который входит населенный пункт, открыта вакансия нотариуса и длительное время не замещается (промежуток времени требует обсуждения);

- нотариальной палатой в установленном порядке не организовано надлежащее замещающее обслуживание данного населенного пункта нотариусом другого нотариального округа.

3. Следует учитывать, что совершение нотариальных действий требует от нотариуса специальных юридических знаний и профессионального опыта. Закон предъявляет высокие квалификационные требования к нотариусам: высшее юридическое образование, прохождение профессиональной стажировки, сдача квалификационного экзамена. Нотариальная деятельность подлежит лицензированию. Нотариус несет полную имущественную ответственность за вред, причиненный имуществу гражданина или юридического лица в результате совершения нотариального действия, противоречащего законодательству Российской Федерации, или неправомерного отказа в совершении нотариального действия, а также разглашения сведений о совершенных нотариальных действиях. Деятельность нотариуса подлежит страхованию. Нотариусам доступна Единая информационная система нотариата и межведомственного электронного взаимодействия. Данные требования и правила не применимы к органам и должностным лицам местного самоуправления. Федеральная нотариальная палата неоднократно отмечала высокий процент ошибок и злоупотреблений при совершении нотариальных действий органами местного самоуправления и в конечном итоге нарушения прав и законных интересов граждан.

В связи с этим предлагаем в рамках работы над данным законопроектом рассмотреть вопрос о сокращении перечня нотариальных услуг, оказываемых должностными лицами органов местного самоуправления. В данном перечне целесообразно предусмотреть лишь наиболее простые нотариальные услуги, не требующие специальных знаний, умений, навыков. Так, следует рассмотреть вопрос об исключении из данного перечня таких нотариальных услуг, как удостоверение завещания, доверенности, принятие мер по управлению наследственным имуществом, поскольку они сопряжены с серьезными правовыми последствиями, требуют высокой компетентности и ответственности.

Также необходимо решить вопрос о доступе соответствующих должностных лиц к Единой информационной системе нотариата и межведомственного электронного взаимодействия.

4. Необходимо изменить срок вступления закона в силу. Согласно пояснительной записке, в связи с необходимостью формирования практики совершения нотариальных действий уполномоченными должностными лицами местной администрации городского округа предлагается установить шестимесячный срок со дня вступления в силу закона для подготовки изменений в нормативные правовые акты Минюста России, необходимых в связи с его принятием. Однако в тексте законопроекта указана конкретная календарная дата - 1 мая 2019 года. До этого времени уже сейчас осталось 2 месяца, а законопроект не рассмотрен даже в первом чтении. Предлагаем закрепить, что закон вступает в силу в течение 180 дней со дня его официального опубликования.

В связи с вышеизложенным Комитет считает возможным поддержать указанный законопроект с учетом высказанных замечаний и рекомендует Государственной Думы принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко