Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 марта 2019 г. N 53-АПА19-4 Об оспаривании Законов Красноярского края от 2 ноября 2000 г. N 12-961, от 27 декабря 2005 г. N 17-4377 и Порядка учёта и исчисления величины среднедушевого дохода семьи для определения права на получение мер социальной поддержки, предусмотренных пунктами 2, 3, 8, 11 статьи 11 Закона Красноярского края от 2 ноября 2000 года N 12-961 "О защите прав ребёнка", утв. постановлением Правительства Красноярского края от 24 февраля 2015 г. N 65-п

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 марта 2019 г. N 53-АПА19-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Дедюль Татьяны Сергеевны об оспаривании отдельных положений Закона Красноярского края от 2 ноября 2000 года N 12-961 "О защите прав ребёнка" (далее - Закон о защите прав ребёнка), Закона Красноярского края от 27 декабря 2005 года N 17-4377 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края государственными полномочиями по обеспечению питанием обучающихся в муниципальных и частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам без взимания платы" (далее - Закон от 27 декабря 2005 года), Порядок учёта и исчисления величины среднедушевого дохода семьи для определения права на получение мер социальной поддержки, предусмотренных пунктами 2, 3, 8, 11 статьи 11 Закона Красноярского края от 2 ноября 2000 года N 12-961 "О защите прав ребёнка", утверждённого постановлением Правительства Красноярского края от 24 февраля 2015 года N 65-п (далее - Порядок), по апелляционной жалобе административного истца на решение Красноярского краевого суда от 11 октября 2018 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения представителя Законодательного Собрания Красноярского края Стрикс О.А. против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законом о защите прав ребёнка, опубликованным в печатном издании "Красноярский рабочий" N 228, 8 декабря 2000 года, в статье 11 установлены гарантии прав ребёнка на образование.

За счёт средств краевого бюджета обеспечиваются горячим завтраком и горячим обедом без взимания платы наряду с другими категориями обучающихся в муниципальных общеобразовательных организациях и в частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам обучающиеся из многодетных семей со среднедушевым доходом семьи, не превышающим 1,25 величины прожиточного минимума, установленной в районах Красноярского края на душу населения (абзац третий пункта 2, абзац третий пункта 3 статьи 11).

Законом от 27 декабря 2005 года, опубликованным в печатном издании "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края", N 50, 31 декабря 2005 года, размещённым на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края www.zakon.krskstate.ru 18 июля 2014 года и опубликованном в печатном издании "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края", N 26 (655)/2, 18 июля 2014 года, в статье 1 закреплены государственные полномочия, которыми наделены исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края, а именно:

- по обеспечению питанием без взимания платы, включающими в себя в том числе определение среднедушевого дохода семьи, дающего право на обеспечение питанием без взимания платы обучающихся в муниципальных общеобразовательных организациях (подпункт "в" пункта 1);

- исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края, указанных в приложении 1 к данному закону, по обеспечению питанием без взимания платы обучающихся в частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, включающими в себя в том числе:

- обеспечение горячим завтраком обучающихся в частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам из многодетных семей со среднедушевым доходом семьи, не превышающим 1,25 величины прожиточного минимума, установленной в районах Красноярского края на душу населения (абзац третий подпункта "а" пункта 2 статьи 1);

- определение среднедушевого дохода семьи, дающего право на обеспечение питанием без взимания платы обучающихся в частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам (подпункт "б" пункта 2 статьи 1).

Порядок размещён на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края www.zakon.krskstate.ru 27 февраля 2015 года, официальном интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 27 февраля 2015 года, опубликован в печатных изданиях "Наш Красноярский край", N 15, 4 марта 2015 года, "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края", N 8 (688), 6 марта 2015 года, устанавливает правила учёта и исчисления величины среднедушевого дохода семьи для определения права на получение мер социальной поддержки в виде обеспечения горячим питанием без взимания платы обучающихся в том числе в общеобразовательных организациях.

Дедюль Т.С., многодетная мать, обратилась с административным исковым заявлением о признании перечисленных правовых норм недействующими, указав в обоснование требований, что в 2017 году было отказано в предоставлении бесплатного питания её несовершеннолетним детям со ссылкой на названные нормативные правовые акты в связи с тем, что совокупный доход всех членов её семьи превышает 1,25 величины прожиточного минимума, принятого в г. Норильске на душу населения.

Административный истец считает, что установленные в оспариваемых региональных нормативных правовых актах ограничения на получение бесплатного питания для обучающихся из многодетных семей противоречат положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 года N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей".

Решением Красноярского краевого суда от 11 октября 2018 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе (ошибочно поименованной частной) Дедюль Т.С. просит судебный акт отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно апелляционной жалобы Законодательным Собранием Красноярского края, Правительством Красноярского края, Губернатором Красноярского края и участвующим в деле прокурором поданы возражения о необоснованности её доводов и законности судебного решения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, административный истец, Правительство Красноярского края и Губернатор Красноярского края в судебное заседание не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями законодательства.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд пришёл к правильному выводу, что оспариваемые предписания приняты в пределах компетенции, предоставленной Правительству Красноярского края и Законодательному Собранию Красноярского края, прав и законных интересов административного истца не нарушают, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую силу.

Позиция суда основана на правильном применении норм материального права, регулирующих спорные отношения.

Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39).

Общие вопросы воспитания, образования, а также социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов (пункты "е", "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей).

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование данных полномочий не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (статья 26.3-1 поименованного закона).

Статьёй 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) определено, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счёт средств соответствующих бюджетов.

Исходя из положений частей 1 и 2 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также принятых при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

Специальным законом, регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере образования и устанавливающим правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяющим правовое положение участников отношений в сфере образования, является Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об образовании), в статье 34 которого закреплены основные права обучающихся и меры их социальной поддержки и стимулирования, а также определено, что обучающиеся обеспечиваются питанием в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Так, статьёй 37 названного закона, регулирующей вопросы организации питания и обеспечения питанием лиц, обучающихся в образовательных организациях, организация питания обучающихся возложена на организации, осуществляющие образовательную деятельность (часть 1).

Обеспечение питанием обучающихся за счёт бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счёт бюджетных ассигнований местных бюджетов - органами местного самоуправления (часть 4 этой же статьи).

Суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве приведённые предписания федерального законодателя, правомерно указал, что субъект Российской Федерации наделён полномочиями по самостоятельному определению круга субъектов, размеров, порядка и условий предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, финансовое обеспечение которых осуществляется за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе при решении вопроса об обеспечении обучающихся горячим питанием.

Законом Красноярского края от 26 июня 2014 года N 6-2519 "Об образовании в Красноярском крае" к полномочиям Законодательного Собрания Красноярского края в сфере образования отнесено установление случаев и порядка обеспечения питанием обучающихся за счёт средств краевого бюджета (пункт 5 статьи 7).

В рамках исполнения указанных полномочий принят Закон о защите прав ребёнка, устанавливающий основные гарантии прав и законных интересов ребёнка в целях создания правовых и социально-экономических условий для их реализации, в том числе и для детей из многодетных семей, а также меры социальной поддержки, финансируемые за счёт бюджета Красноярского края.

Из правового анализа статьи 11 Закона о защите прав ребёнка, как правильно констатировал суд первой инстанции, следует, что в данной норме Законодательным Собранием Красноярского края в соответствии с компетенцией, предоставленной субъекту Российской Федерации по установлению дополнительных мер социальной поддержки определённым категориям граждан, названы категории обучающихся, которые обеспечиваются за счёт средств краевого бюджета горячим завтраком и горячим обедом без взимания платы, её содержание Указу Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 года N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" (далее - Указ 1992 года) не противоречит.

При этом суд первой инстанции обоснованно констатировал, что абзац шестой подпункта "б" пункта 1 Указа 1992 года содержит предписание правительствам республик в составе Российской Федерации, органам исполнительной власти краёв, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга установить для многодетных семей бесплатное питание (завтраки и обеды) для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений за счёт средств всеобуча и отчислений от их производственной деятельности и других внебюджетных отчислений, а не за счёт бюджета субъекта Российской Федерации.

Более того, принятый позже и имеющий большую юридическую силу Федеральный закон об образовании содержит иное правовое регулирование отношений в сфере обеспечения бесплатным питанием обучающихся в общеобразовательных организациях, включая детей из многодетных семей.

Суд первой инстанции исходя из того, что до настоящего времени не разработан порядок и условия возмещения расходов на осуществление мер, предусмотренных Указом 1992 года, как это предписано в пункте 3 названного Указа Министерству финансов Российской Федерации совместно с Министерством социальной защиты населения Российской Федерации, подлежащему исполнению в месячный срок, финансирование Красноярского края из федерального бюджета на указанные цели не осуществлялось и не предусмотрено, пришёл к правильному заключению, что в отсутствие федерального регулирования порядка и условий возмещения расходов на осуществление мер социальной поддержки многодетных семей правовое регулирование данного вопроса субъектом Российской Федерации за счёт средств собственного бюджета имеющему большую силу законодательству не противоречит и прав граждан не нарушает.

Обоснованно суд первой инстанции не усмотрел оснований для признания недействующими оспариваемых норм Закона от 27 декабря 2005 года.

В статье 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) предусмотрена возможность передачи законом субъекта Российской Федерации отдельных государственных полномочий на осуществление органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (городских округов с внутригородским делением), если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определённый срок действия, на срок действия этих полномочий (часть 2).

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счёт предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (часть 5).

В силу пункта 3 статьи 85 БК РФ законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, должны содержать порядок расчёта нормативов для определения общего объёма субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований.

При этом положения законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий (часть 7 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ).

Суд первой инстанции исходя из приведённых федеральных законоположений сделал верное заключение о соответствии оспариваемых норм названного регионального закона имеющим большую силу нормативным правовым актам.

Пунктом 15 статьи 11 Закона края о защите прав ребёнка Правительству Красноярского края предоставлено полномочие по установлению порядка учёта и исчисления величины среднедушевого дохода семьи для определения права на получение мер социальной поддержки, предусмотренных пунктами 2, 3, 8, 11 данной статьи, которое реализовано путём принятия Порядка, из содержания которого усматривается, что иного правового регулирования в части установления категорий получателей мер социальной поддержки он не содержит, нормам регионального и федерального законодательства не противоречит.

При таком положении решение суда является законным, доводы, приведённые в апелляционной жалобе, основаны на неправильном применении норм материального права, выводов суда не опровергают и не влекут отмену судебного акта.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Красноярского краевого суда от 11 октября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Дедюль Татьяны Сергеевны - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.