Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 марта 2019 г. N 50-АПА19-2 Решение суда об отказе в признании частично не действующим указа Губернатора Омской области от 16 декабря 2005 г. N 154 "О ежемесячном материальном обеспечении отдельных категорий граждан, имеющих выдающиеся достижения и особые заслуги перед Омской областью" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 марта 2019 г. N 50-АПА19-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Коновалова Валерия Владимировича о признании недействующим в части Указа Губернатора Омской области от 16 декабря 2005 года N 154 "О ежемесячном материальном обеспечении отдельных категорий граждан, имеющих выдающиеся достижения и особые заслуги перед Омской областью" (далее - Указ) по апелляционной жалобе Коновалова В.В. на решение Омского областного суда от 12 ноября 2018 года, которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в целях обеспечения реализации прав граждан, проживающих на территории Омской области, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие граждан, возможность широкого выбора гражданами предоставляемых социальных благ, снижение социального неравенства и предотвращение социального иждивенчества принят Закон Омской области от 4 июля 2008 года N 1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" (далее - Кодекс Омской области о социальной защите), статьёй 33 которого установлена мера социальной поддержки граждан за выдающиеся достижения и особые заслуги перед областью в виде ежемесячного материального обеспечения и предоставлено полномочие Губернатору Омской области определять категории таких граждан (пункт 2).

Указом предусмотрены три группы граждан, имеющих право на получение названной меры социальной поддержки, в том числе лица, получающие страховую пенсию по старости, при наличии стажа, дающего право на страховую пенсию по старости (дававшего право на трудовую пенсию по старости), на территории Омской области не менее 15 лет и замещавшие не менее 10 лет перечисленные в пункте 3 должности, в том числе суммарно, в том числе должности председателя областного комитета, начальника областного управления, объединения (абзац шестой пункта 3).

Коновалов В.В. обратился в суд с административным иском о признании недействующими со дня принятия абзац шестой пункта 3 Указа в той мере, в которой он не предусматривает должность начальника территориального объединения, указав в обоснование требования, что в период с 21 августа 1987 года по 8 сентября 1988 года состоял в трудовых отношениях с "Главомскстрой" Министерства по строительству в районах Сибири и Дальнего Востока, замещал по 16 июля 1990 года должность начальника Территориального объединения "Омскстрой" названного министерства, которые не были учтены при рассмотрении вопроса о назначении ему ежемесячного материального обеспечения, и на основании оспариваемой региональной нормы решением Первомайского районного суда города Омска от 6 марта 2018 года отказано в удовлетворении требований об установлении ежемесячного материального обеспечения.

По мнению административного истца, оспариваемая норма нарушает его конституционные права на пенсионное и социальное обеспечение, не соответствует правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2018 года N 9-П, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 4 марта 2002 года N 21-ФЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией", Указу Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 года N 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества", Кодексу Омской области о социальной защите, Закону Омской области от 5 октября 2004 года N 553-ОЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Омской областью".

Решением Омского областного суда от 12 ноября 2018 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Коновалов В.В. просит судебный акт отменить, как основанный на неправильном применении норм материального и процессуального права, и направить дело на новое рассмотрение.

Относительно доводов апелляционной жалобы Губернатором Омской области, Министерством труда и социального развития Омской области, прокуратурой Омской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия считает решение суда законным и обоснованным.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Указ принят в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий по вопросам совместного ведения, федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, прав административного истца не нарушает.

Позиция суда основана на верном применении норм материального права в области социальной поддержки граждан.

Регулирование вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесённым федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Статья 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств регионального бюджета, относит решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, а также социальной поддержки ветеранов труда, жертв политических репрессий (подпункт 24 пункта 2).

Федеральный законодатель в названном законе предоставил органам государственной власти субъекта Российской Федерации право устанавливать за счёт средств своего бюджета (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3-1), указав в абзаце шестом пункта 1 статьи 26.14 этого закона, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесённых к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключённых из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Суд первой инстанции исходя из приведённых законоположений в их взаимосвязи, а также положений пункта 1 статьи 85 и статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации сделал верное заключение о том, что субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определять категории граждан, которым предоставляются установленные региональным законодательством меры социальной поддержки за счёт средств собственного бюджета.

Суждение суда первой инстанции о законности оспариваемой региональной нормы, которую нельзя расценить как ограничивающую конституционные права граждан для получения мер социальной поддержки, согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 25 декабря 2008 года N 968-О-О, согласно которой законодатель, осуществляя правовое регулирование, позволяющее реализовать конституционные гарантии в социальной сфере, вправе устанавливать виды обеспечения, порядок и условия приобретения права пользования ими, круг получателей тех или иных социальных выплат, констатировав, что Федеральный закон от 4 марта 2002 года N 21-ФЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией", являясь специальным законом, регулирующим порядок и условия назначения и выплаты исключительно за счёт средств федерального бюджета дополнительного материального обеспечения российским гражданам, имеющим выдающиеся достижения и особые заслуги перед страной, не может рассматриваться в качестве правового регулирования, направленного на какое бы то ни было ущемление конституционных прав граждан.

Верно признан несостоятельным довод административного истца о неопределенности правового регулирования, содержащегося в оспариваемой норме. При этом суд обоснованно указал, что выбор категории граждан, имеющих право на материальное обеспечение, как следует из пояснительной записки к проекту Указа, обусловлен ответственностью лиц, замещавших перечисленные в пункте 3 должности, за социально-экономическое развитие области, города, района в целом, за развитие отдельных отраслей экономики области, расширение же круга лиц, имеющих право на названную меру социальной поддержки, на чём фактически настаивает административный истец, относится исключительно к компетенции субъекта Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о неправильности выводов суда и не влекут отмену обжалуемого судебного акта.

С учётом положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции верно распределил бремя доказывания между сторонами, обстоятельства, имеющие значение для данного административного дела, определены судом правильно.

Не могут служить основанием для отмены судебного акта доводы апелляционной жалобы о нарушении судом норм процессуального права, выразившемся в привлечении к участию в деле в качестве административного ответчика Губернатора Омской области без вынесения соответствующего определения и исключении из числа заинтересованных лиц Главного государственно-правового управления Омской области.

В силу положений пункта 2 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административным ответчиком по делам выступает орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт. Министерство труда и социального развития Омской области таковым не является.

Утверждение, содержащееся в апелляционной жалобе, об отсутствии соответствующего определения суда противоречит материалам административного дела. Губернатор Омской области в качестве административного ответчика, Министерство труда и социального развития Омской области в качестве заинтересованного лица привлечены к участию в деле определением суда от 28 сентября 2018 года, копия которого направлена лицам, участвующим в деле (т. 1 л.д. 33).

Ссылка в апелляционной жалобе на необоснованный отказ суда первой инстанции в привлечении к участию в деле Главного государственно-правового управления Омской области также несостоятельна, поскольку согласно положениям статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом с участием лиц, обратившихся в суд с административным исковым заявлением, и представителей органа государственной власти, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, следовательно, ходатайство о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица названного управления обоснованно оставлено без удовлетворения.

Иные доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Ввиду изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Омского областного суда от 12 ноября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Коновалова Валерия Владимировича - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.