Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 марта 2019 г. N 78-АПА19-2 Решение суда первой инстанции о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28 июня 2018 г. N 526 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 марта 2019 г. N 78-АПА19-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Центр Делового Сотрудничества "Северная Столица" о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28 июня 2018 г. N 526 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524" по апелляционной жалобе Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 6 ноября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Правительства Санкт-Петербурга по доверенности Долгушевой А.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Центр Делового Сотрудничества "Северная Столица" по доверенности Сластихина Я.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Центр Делового Сотрудничества "Северная Столица" (далее также - Общество, ООО "Центр Делового Сотрудничества "Северная Столица") обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня принятия пункта 1.2 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28 июня 2018 г. N 526 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524" (далее также - Постановление Правительства Санкт-Петербурга N 526) в части новой редакции приложения N 2 "Карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга. Границы территориальных зон и подзон (кроме подзон, отличающихся по высоте зданий, строений, сооружений)" к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в соответствии с приложением N 2 (лист 86) к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 28 июня 2018 г. N 526 и указанного приложения N 2 (лист 86) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 78:10:0005125:6274 к двум территориальным зонам: зоне улично-дорожной сети - городских скоростных дорог, магистралей непрерывного движения, магистралей городского значения и основных магистралей районного значения с включением объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, а также объектов основных видов разрешенного использования прилегающих территориальных зон с учетом санитарно-гигиенических и экологических требований, а также технических регламентов (ТУ) и зоне среднеэтажных и многоэтажных многоквартирных жилых домов, расположенных вне территории исторически сложившихся районов Санкт-Петербурга с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры (ТЗЖ2).

В обоснование заявленных требований истец ссылается на то, что нахождение принадлежащего ему на праве собственности земельного участка и расположенного на нем жилого дома с кадастровым номером 63:01:0208002:1273 в двух территориальных зонах противоречит положениям статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) и препятствует использованию земельного участка по назначению (строительство многоквартирного жилого дома).

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 6 ноября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Правительство Санкт-Петербурга, ссылаясь на неправильное определение и недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение норм материального права, просит отменить судебный акт и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

По мнению подателя жалобы, суд не принял во внимание, что границы территориальных зон были установлены с учетом назначения функциональных зон, определенных Генеральным планом Санкт-Петербурга. Размещение на части земельного участка объекта улично-дорожной сети не может являться нарушением действующего законодательства с учетом предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации процедур изъятия земельного участка (его части) для государственных нужд. Кроме того, градостроительный регламент в силу пункта 3 части 4 статьи 36 ГрК РФ не распространяется на земельные участки, занятые линейными объектами.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Санкт-Петербурга и ООО "Центр Делового Сотрудничества "Северная Столица" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (пункт 3 статьи 4 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование согласно пункту 6 статьи 1 данного Кодекса - это разделение территорий городов и других муниципальных образований на зоны в целях установления для каждой из них соответствующих градостроительных регламентов, а к документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки - документ, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). В правила землепользования и застройки наряду с правовыми нормами включаются также карта градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты - нормативные ограничения градостроительной деятельности, вводимые в зависимости от целей использования земельных участков (жилые, торговые, промышленные и т.д.), их размеров, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 ГрК РФ).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 ГрК РФ (часть 1 статьи 63 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 4.1 статьи 63 ГрК РФ).

С учетом названных норм суд первой инстанции сделал правомерный вывод о принятии оспариваемого нормативного акта уполномоченным органом.

Судом также не установлено нарушений процедуры принятия и порядка опубликования Постановления Правительства Санкт-Петербурга N 526.

Оспариваемым постановлением утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, включающие Карту градостроительного зонирования, на которой отображены территориальные зоны.

Пунктом 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны определены как зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Градостроительный регламент - это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 36 ГрК РФ).

Как установлено судом и не оспаривается административным ответчиком, Правила землепользования и застройки устанавливают в границах земельного участка с кадастровым номером 78:10:0005125:6274 две территориальные зоны: зону улично-дорожной сети - городских скоростных дорог, магистралей непрерывного движения, магистралей городского значения и основных магистралей районного значения с включением объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, а также объектов основных видов разрешенного использования прилегающих территориальных зон с учетом санитарно-гигиенических и экологических требований, а также технических регламентов (ТУ) и зону среднеэтажных и многоэтажных многоквартирных жилых домов, расположенных вне территории исторически сложившихся районов Санкт-Петербурга с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры (ТЗЖ2).

Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденного приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр, как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Кроме того, приказом Госстандарта от 31.10.2017 N 52-пнст утвержден "ПНСТ 247-2017. Предварительный национальный стандарт Российской Федерации. Экспериментальные технические средства организации дорожного движения. Типоразмеры дорожных знаков. Виды и правила применения дополнительных дорожных знаков. Общие положения (ПНСТ 247-2017)", который применяется наравне с действующими стандартами в области организации дорожного движения и может быть основой при проектировании объектов улично-дорожной сети и организации удобного и безопасного дорожного движения (пункт 1.1).

В пункте 3.1 Предварительного национального стандарта Российской Федерации определено, что улично-дорожная сеть - это предназначенная для движения пешеходов и транспортных средств совокупность улиц, дорог общего пользования, внутриквартальных и других проездов, тротуаров, пешеходных и велосипедных дорожек, а также мосты, эстакады, подземные переходы, набережные, площади, разворотные площадки городских маршрутных транспортных средств, уличные автомобильные стоянки с инженерными и вспомогательными сооружениями, а также иные объекты, оборудованные техническими средствами организации дорожного движения в пределах красных линий градостроительного регулирования.

Элемент улично-дорожной сети согласно пункту 2 Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2014 г. N 1221, - улица, проспект, переулок, проезд, набережная, площадь, бульвар, тупик, съезд, шоссе, аллея и иное.

Приказом Минфина России от 5 ноября 2015 г. N 171 н утвержден Перечень элементов улично-дорожной сети, куда вошли: аллея, бульвар, магистраль, переулок, площадь, проезд, проспект, проулок, разъезд, спуск, тракт, тупик, улица, шоссе.

Изложенное соотносится с понятием территории общего пользования, приведенным в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ, где сказано, что территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) и с пунктом 11 статьи 1 ГрК РФ, из которого следует, что границы территорий общего пользования обозначаются красными линиями.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Следовательно, определение территории общего пользования в документах градостроительного зонирования не влечет установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента.

Таким образом, отнесение земельного участка с кадастровым номером 78:10:0005125:6274 к двум территориальным зонам: зоне улично-дорожной сети - городских скоростных дорог, магистралей непрерывного движения, магистралей городского значения и основных магистралей районного значения с включением объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, а также объектов основных видов разрешенного использования прилегающих территориальных зон с учетом санитарно-гигиенических и экологических требований, а также технических регламентов (ТУ) и зоне среднеэтажных и многоэтажных многоквартирных жилых домов, расположенных вне территории исторически сложившихся районов Санкт-Петербурга с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры (ТЗЖ2) - противоречит приведенным выше нормам градостроительного и земельного законодательства.

Не может быть принят довод апелляционной жалобы об отображении на земельном участке с кадастровым номером 78:10:0005125:6274 не территориальной зоны улично-дорожной сети (ТУ), а линейного объекта, поскольку Карта градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга не содержит таких сведений.

Возможность изъятия земельного участка (его части) для государственных нужд (на что имеется ссылка в апелляционной жалобе) сама по себе не опровергает изложенных ранее выводов.

Вопреки доводам апелляционной жалобы нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима, в связи с чем могут быть нарушены права и законные интересы административного истца на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования.

На основании изложенного Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Руководствуясь статьями 307, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 6 ноября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Санкт-Петербурга без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.