Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2019 г. N 53-АПА19-2 Решение суда первой инстанции о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Красноярск, положения о территориальном планировании, карты функциональных зон городского округа, утв. решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107, приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утв. решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2019 г. N 53-АПА19-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.

судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело путем использования систем видеоконференц-связи по административному исковому заявлению Сомороковского А.А. о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Красноярск, положения о территориальном планировании, карты функциональных зон городского округа, утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107, приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 07 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" (в редакции решения от 08 июня 2017 г. N 18-223) по апелляционным жалобам Красноярского городского Совета депутатов и администрации города Красноярска на решение Красноярского краевого суда от 17 октября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., пояснения представителя Сомороковского А.А. по доверенности Сомороковский И.А., представителя главы города Красноярска Грищенко Ю.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., Судебная коллегия административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Сомороковский А.А. обратился в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Генерального плана городского округа города Красноярск, положения о территориальном планировании, карты функциональных зон городского округа, утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107, приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 07 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" (в редакции решения от 08 июня 2017 г. N 18-223) в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером ... двух функциональных зон: коммунально-складской и территории общего пользования в границах коридоров красных линий, а также двух территориальных зон: коммунально-складской (П-3) и объектов автомобильного транспорта (ИТ).

Решением Красноярского краевого суда от 17 октября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с решением суда, Красноярский городской Совет депутатов и администрация города Красноярска обратились в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации с апелляционными жалобами, в которых просят указанный судебный акт отменить и принять новый об отказе в удовлетворении искового заявления, ссылаясь на нарушение судом норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, прокуратурой Красноярского края представлены возражения.

В судебное заседание представители Красноярского городского Совета депутатов, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явились. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, выслушав представителя административного истца и представителя главы города Красноярска, обсудив доводы апелляционных жалоб, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 24, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовка и утверждение генеральных планов и планов землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с пунктом 2 статьи 27 Устава города Красноярска Красноярский городской Совет является представительным органом городского самоуправления, который наделен полномочиями по принятию нормативных правовых актов города по административно-территориальному устройству города в соответствии со статьями 56, 57 Устава.

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107 утвержден Генеральный план городского округа город Красноярск, положение о территориальном планировании и карта функциональных зон городского округа.

Решением Красноярского городского Совета от 07 июля 2015 г N В-122н, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск.

Указанные нормативные акты приняты уполномоченным органом, в установленной форме и официально опубликованы для всеобщего сведения.

Как следует из материалов дела Сомороковский А.А. является собственником жилого дома с кадастровым номером ..., по адресу: ..., полученного в результате наследования на основании свидетельства о праве на наследство от 31 марта 2016 г. Земельный участок площадью 563 кв.м., расположенный под жилым домом истца поставлен на кадастровый учет 19 ноября 2005 г. с кадастровым номером _ и используется административным истцом.

Административный истец неоднократно обращался в администрацию города Красноярска с заявлениями о предоставлении указанного земельного участка в собственность, в чем истцу отказано, в связи с тем, что участок находится в двух территориальных зонах, а также его границы пересекают границы земельного участка, зарезервированного для муниципальных нужд в целях строительства транспортной развязки в микрорайоне "Тихие зори".

Согласно карте функциональных зон Генерального плана городского округа испрашиваемый истцом земельный участок расположен в двух функциональных зонах коммунально-складской и территории общего пользования в границах коридоров красных линий.

В соответствии с картой градостроительного зонирования приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа земельный участок отнесен к двум территориальным зонам: коммунально-складской зоне (П-3) и зоне объектов автомобильного транспорта (ИТ).

Распоряжением администрации города Красноярска от 23 марта 2015 г. N 284-арх "О резервировании земель в микрорайоне Тихие зори и жилом районе Пашенном" в целях строительства транспортной развязки зарезервированы земли для муниципальных нужд сроком на 7 лет из земель населенных пунктов общей площадью 82054 кв.м, расположенные в микрорайоне Тихие зори и жилом районе Пашенном.

Согласно представленной из Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности схеме расположения испрашиваемого земельного участка на карте планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры его границы пересекают границы земельного участка предназначенного для строительства транспортной развязки.

А также участок находится в границах территории Проекта планировки территории улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа города Красноярск, утвержденного постановлением администрации города Красноярска от 25 декабря 2015 г. N 833 в редакциях от 19 июня 2018 г. N 398 и Проекта планировки и межевания территории жилого района Пашенный, утвержденного постановлением администрации города Красноярска от 28 марта 2013 г. N 426 в редакциях от 19 декабря 2017 г. N 818 и от 28 июня 2018 г. N 428.

Оспаривая нормативные правовые акты, административный истец полагает, что отнесение земельного участка к двум функциональным и к двум территориальным зонам препятствует приобретению и использованию участка, необходимого для эксплуатации жилого дома.

Удовлетворяя исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки городского округа в оспариваемой части нарушают права и интересы административного истца и противоречат градостроительному законодательству.

Согласно части 1 и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельного кодекса), в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам, а также границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

В соответствии с частью 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса).

В соответствии со статьей 12 Правил землепользования и застройки городского округа города Красноярска к видам территориальных зон отнесены, в том числе коммунально-складские зоны (П-3) и зоны территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ).

Согласно части 2 статьи 32 Правил землепользования и застройки городского округа в зоне территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ) к основным видам разрешенного использования земельных участков, отнесены следующие виды: автомобильный транспорт (код - 7.2), за исключением размещения автомобильных дорог вне границ населенного пункта; общее пользование территории (код - 12.0). К условно-разрешенным видам использования отнесены в указанной территориальной зоне: обслуживание автомобильного транспорта (код - 4.9); связь (код - 6.8), за исключением антенных полей; среднеэтажная жилая застройка (код - 2.5), в части размещения подземных гаражей. К вспомогательному виду разрешенного использования - обслуживание автотранспорта (код - 4.9), в части размещения стоянок.

Таким образом, кроме коммунально-складских объектов на земельном участке допускается размещение и иных инженерно-транспортных сооружений, что не отвечает требованиям принадлежности земельного участка к одной территориальной зоне.

Нахождение земельного участка в двух территориальных зонах означает неопределенность его правового режима, и ограничивает право административного истца на приобретение и использование земельного участка по целевому назначению.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса).

Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 Градостроительного кодекса).

Поскольку при корректировке Правил землепользования и застройки городского округа в части отнесения земельного участка к одной из двух установленных территориальных зон приведет к несоответствию с Генеральным планом городского округа в части нахождения этого земельного участка в двух функциональных зонах, в нарушение требований градостроительного законодательства, то в этой части Генеральный план городского округа подлежит признанию недействующим.

Доводы Красноярского городского Совета депутатов и администрации г. Красноярска, изложенные в апелляционных жалобах о том, что у административного истца отсутствуют документы на земельный участок и его граница не установлена, в связи с чем его права не нарушаются, отклоняются, поскольку на земельном участке расположен принадлежащий административному истцу жилой дом, что в силу части 1 статьи 39.20 Земельного кодекса предоставляет ему исключительное право выкупа или аренды земельного участка.

Доводы Красноярского городского Совета депутатов, изложенные в апелляционной жалобе о том, что испрашиваемый истцом земельный участок пересекает границы земельного участка, зарезервированного для муниципальных нужд в целях строительства транспортной развязки, а также расположен в границах территории Проекта планировки территории улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа и Проекта межевания территории подлежат отклонению.

В соответствии с частью 4 статьи 9 Градостроительного кодекса изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории.

Решение об изъятии земельных участков для указанных выше нужд может быть принято не позднее чем в течение трех лет со дня утверждения проекта планировки территории, предусматривающего размещение таких объектов, согласно пункту 3 статьи 56.3 Земельного кодекса.

При этом, в соответствии с пунктом 13 статьи 56.6 Земельного кодекса решение об изъятии действует в течение трех лет со дня его принятия.

Решение об изъятии земельного участка принимается отдельным нормативным актом, уполномоченным государственной власти или органом местного самоуправления в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Доказательств, принятия решения об изъятии земельного участка, на котором расположен объект недвижимого имущества истца, не представлено.

Кроме того, до реализации процедуры изъятия земельного участка для государственных или общественных нужд необходимо привести Правила землепользования и застройки городского округа в соответствие с требованиями земельного и градостроительного законодательства.

С учетом изложенного оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда от 17 октября 2018 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Красноярского городского Совета депутатов и администрации города Красноярска - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедова О.Н.