Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 марта 2019 г. N 58-АПА19-2 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым удовлетворен административный иск о признании недействующей статьи 28 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре, принятого решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 3 сентября 1996 г. N 55

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 марта 2019 г. N 58-АПА19-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В.и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Комсомольской-на-Амуре городской Думы на решение Хабаровского краевого суда от 14 ноября 2018 года, которым удовлетворен административный иск прокурора Хабаровского края о признании недействующей статьи 28 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре, принятого решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 3 сентября 1996 года N 55.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя Комсомольской-на-Амуре городской Думы Еремкиной А.П., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 3 сентября 1996 года N 55 принят Устав города Комсомольска-на-Амуре, который опубликован в установленном порядке в издании "Дальневосточный Комсомольск" 12 сентября 1996 года N 71 (далее также - Устав).

В соответствии со статьей 28 Устава (в редакции решения Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 17 мая 2017 года N 71, в установленном порядке опубликованного в издании "Дальневосточный Комсомольск" 30 мая 2017 года N 44 и зарегистрированного в Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области 14 июня 2017 года N RU273020002017002) в случае досрочного прекращения полномочий главы города либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет депутат, назначенный решением городской Думы в порядке, установленном Регламентом городской Думы.

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с административным иском о признании не действующей со дня вступления в законную силу решения суда статьи 28 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре в части слов "депутат, назначенный решением городской Думы в порядке, установленном Регламентом городской Думы".

В обоснование заявленного требования прокурор сослался на то, что оспариваемая норма Устава не соответствует положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), в силу которых осуществление депутатом как членом представительного органа муниципального образования полномочий главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, является недопустимым (за исключением случая, предусмотренного частью 3 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ). Законодательством не предусмотрена возможность прекращения полномочий депутата в целях временного исполнения им полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах. Исполнение полномочий главы города Комсомольска-на-Амуре, возглавляющего местную администрацию, депутатом городской Думы приводит к нарушению установленной законом компетенции органов местного самоуправления.

Решением Хабаровского краевого суда от 14 ноября 2018 года административный иск удовлетворен, статья 28 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре, принятого решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 3 сентября 1996 года N 55, признана не действующей с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Комсомольская-на-Амуре городская Дума просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления прокурора Хабаровского края.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.

Устав и решение от 17 мая 2017 года N 71, в редакции которого действует оспариваемая норма, приняты Комсомольской-на-Амуре городской Думой в соответствующих форме и виде в пределах полномочий с соблюдением требований законодательства к порядку принятия, введения в действие, государственной регистрации и вступления их в силу.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Названный закон предусматривает, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1, 4 статьи 7).

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1). Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации (пункт 1 части 2). В случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию (пункт 2 части 2). В случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются (пункт 3 части 2).

Статья 6 названного выше федерального закона правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность, а также иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Хабаровского края устанавливает Закон Хабаровского края от 26 ноября 2014 года N 15 "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Хабаровском крае", в силу которого главы городских округов избираются на муниципальных выборах и возглавляют местные администрации (статьи 3, 7 названного регионального закона).

Согласно Уставу город Комсомольск-на-Амуре - это муниципальное образование со статусом городского округа, высшим должностным лицом которого является глава города Комсомольска-на-Амуре, избираемый на муниципальных выборах сроком на 5 лет, наделяемый Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава города возглавляет администрацию города Комсомольска-на-Амуре и замещает на постоянной основе муниципальную должность "глава города" (статьи 3, 25).

Частью 1 статьи 27 Устава определено, что глава города руководит администрацией города на принципах единоначалия и осуществляет полномочия в соответствии с Уставом, федеральными законами, законами Хабаровского края, в том числе: представляет на утверждение городской Думе структуру администрации города и утверждает штаты администрации города, формирует совещательные и вспомогательные органы при главе города; принимает решение о наделении органов администрации города правами юридического лица; назначает и освобождает от должности руководителей органов администрации города, определяет их полномочия; представляет в городскую Думу проект местного бюджета и отчет о его исполнении, управляет средствами местного бюджета; представляет на утверждение городской Думе программы социально-экономического развития муниципального образования; управляет и распоряжается имуществом, находящимся в муниципальной собственности в соответствии с порядком, утвержденным городской Думой; руководит муниципальной службой; принимает решения о привлечении аварийно-спасательных служб, формирований к ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования.

Частями 2 и 3 этой же статьи предусмотрено, что глава города подписывает исковые заявления и иные документы, направляемые в суды и арбитражные суды Российской Федерации в порядке осуществления судебной защиты общественных интересов муниципального образования, судебной защиты администрации города, и осуществляет иные полномочия, отнесенные к ведению местного самоуправления, за исключением тех, которые относятся к компетенции городской Думы. Глава города как руководитель администрации города вправе передать часть своих полномочий по руководству администрацией города заместителям главы администрации города (часть 4 статьи 27 Устава).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, определяя исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования в части 10 статьи 35, относит к ней: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

В соответствии с частью 11.1 статьи 35 указанного федерального закона представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Согласно частям 5 и 5.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Часть 12 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что в случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

Таким образом, названный закон не предусматривает исполнение полномочий главы местной администрации депутатом представительного органа муниципального образования.

Из приведенных положений следует, что осуществление депутатом на основании части 7 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ полномочий главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, данный закон не допускает. Иное приведет к ситуации, при которой депутат будет являться членом представительного органа местного самоуправления, наделенного законом исключительными полномочиями, и одновременно возглавлять исполнительно-распорядительный орган, подотчетный представительному органу. Возможность прекращения полномочий депутатом в целях временного исполнения им полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, федеральным законодательством не предусмотрена.

Вывод суда первой инстанции о том, что противоречие оспариваемой нормы приведенным положениям федерального законодательства служит основанием для удовлетворения заявленного прокурором требования, является правильным.

При этом суд первой инстанции с учетом структуры администрации городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", утвержденной решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 17 февраля 2006 года N 3, из которой следует, что у руководителя администрации - главы города имеются первый заместитель, заместители, а также распоряжения главы города от 30 марта 2015 года N 43-р "О распределении полномочий между главой города Комсомольска-на-Амуре, заместителями главы администрации города Комсомольска-на-Амуре, управляющим делами администрации города Комсомольск-на-Амуре", согласно которому первый заместитель главы администрации, заместители наделены исполнительно-распорядительными полномочиями в рамках курируемых ими вопросов местного значения, обоснованно отверг, как несостоятельный, довод Комсомольской-на-Амуре городской Думы об отсутствии в системе органов местного самоуправления города Комсомольска-на-Амуре иных, кроме главы города, должностных лиц. Позиция суда первой инстанции по данному вопросу, вопреки доводам административного ответчика, согласуется с положениями статьи 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" о том, что муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность граждан, осуществляемую на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта), а равно не противоречит определению, содержащемуся в абзаце шестнадцатом статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, в соответствии с которым должностное лицо местного самоуправления - это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Поскольку оспоренная прокурором статья 28 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре, принятого решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 3 сентября 1996 года N 55, не соответствует требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, суд правильно признал данную статью недействующей. Утверждение в апелляционной жалобе о том, что суд в мотивировочной части решения не указал норму нормативного правового акта, имеющего большую силу, которой противоречит оспариваемая норма Устава, опровергается содержанием обжалуемого судебного акта.

Ссылка в апелляционной жалобе на изменение судом, по мнению административного ответчика, в нарушение процессуального закона пределов заявленных прокурором требований является несостоятельной. Судом правомерно признана не действующей статья 28 Устава в полном объеме, поскольку признание ее не действующей только в части слов "депутат, назначенный решением городской Думы в порядке, установленном Регламентом городской Думы" повлечет утрату смыслового содержания данной нормы.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным.

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании норм материального права, не опровергают выводов суда, а потому не могут служить поводом к отмене его решения.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 14 ноября 2018 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу Комсомольской-на-Амуре городской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.