Раздел II. Обоснование необходимости разработки Программы

Раздел II. Обоснование необходимости разработки Программы

Анализ текущего состояния сферы действия Программы

Согласно официальным статистическим данным в России в 1914 - 1917 годах, по сравнению с Европой, был самый низкий уровень потребления алкогольной продукции, с середины 1970-х годов наметилось существенное увеличение ее потребления, к началу 1990-х годов потребление учтенной алкогольной продукции на душу населения составило 5,4 литра, к 2008 году оно выросло в 1,8 раза - до 10,0 литров. Однако реальное потребление алкоголя, по данным официальной статистики, составляет до 18,0 литров на душу населения.

В Новосибирской области розничная продажа алкогольной продукции в расчете на душу населения в 2010 году составила 8,5 литра.

По оценкам экспертов Всемирной организации здравоохранения превышение допустимого объема потребления алкогольной продукции (из расчета 8,0 литров в год на душу населения) является крайне опасным для здоровья нации, потребление сверх данного предела каждого литра отнимает 11 месяцев жизни у мужчин и 4 месяца - у женщин.

В последние годы наблюдается ежегодное увеличение производства и продажи слабоалкогольных напитков и пива. Слабоалкогольные напитки производятся с вкусовыми и тонизирующими добавками, присущими традиционным безалкогольным прохладительным напиткам, и выпускаются в красочной упаковке, зачастую содержащей привлекательные для молодежи наименования и символику. Сведения о наличии в таких напитках содержания этилового спирта зачастую представлены не явно, что создает у потребителя ложное представление о них как о безалкогольных напитках. Кроме того, сочетание этилового спирта и тонизирующих веществ (в частности кофеина) в составе слабоалкогольных напитков ускоряет пристрастие населения, особенно молодежи, к алкогольной продукции. Потребление таких алкогольных напитков приводит к физиологической привычке их ежедневного потребления.

Согласно официальным статистическим данным алкогольные напитки и пиво употребляют 33,0% юношей и 20,0% девушек. Доля людей, которые регулярно потребляют пиво, составляет сегодня 76,0%.

Основная причина алкоголизации населения - это неумение правильно использовать свободное время, растущая психологическая напряженность, неорганизованность досуга и отдыха, позитивная реклама алкогольных напитков в средствах массовой информации, крайне активная их пропаганда и широкая доступность, стремление уйти от проблем, отчуждение, неустроенная жизнь и несостоятельность семьи в вопросах воспитания, алкоголизм родителей и неблагополучие в семье, мода, самоутверждение и конфликт с общественными нормами, прежде всего подростков и молодежи.

Чрезмерно высокий уровень потребления алкоголя приводит к преждевременной смерти людей от предотвратимых причин, падению производительности труда, травматизму на производстве, в быту, при управлении транспортными средствами и является одной из основных причин социальной деградации определенной части общества, которая выражается в росте преступности, насилия, сиротства, в ухудшении здоровья, росте инвалидности и случаев суицида, что представляет реальную угрозу социально-экономическому и демографическому развитию страны.

Демографическая ситуация в настоящее время в Новосибирской области остается напряженной.

Несмотря на увеличение рождаемости с 12,5 (на 1000 населения) в 2008 году до 13,2 в 2010 году (Российская Федерация с 12,1 до 12,6 соответственно), снижение смертности с 14,5 (на 1000 населения) в 2008 году до 14,0 в 2010 году (Российская Федерация с 14,6 до 14,2 соответственно), динамика их снижения недостаточна для положительной демографической ситуации, так как естественная убыль имеет отрицательное значение и составляет 0,8_ в 2010 году (2008 - 2,0_) (Российская Федерация - 2,5_ и 1,7_ соответственно).

В структуре смертности населения Новосибирской области преобладает высокий уровень смертности от внешних причин: в 2010 году показатель составил 138,4 случая на 100,0 тысяч населения (в 2008 году - 177,3) (Российская Федерация - 145,5 и 174,8 соответственно). В подавляющем большинстве случаев смертность от внешних причин связана с чрезмерным потреблением крепких алкогольных напитков. Так, смертность от случайных отравлений алкоголем в Новосибирской области в 2010 году составила 12,9 на 100,0 тысяч населения (в 2009 году - 17,7) (Российская Федерация - 10,1 и 15,0 соответственно).

Сокращение масштабов потребления алкогольной продукции имеет ключевое значение для сохранения здоровья и потенциала населения Новосибирской области.

Новосибирская область входит в число регионов с наиболее высоким уровнем алкоголизации населения. В течение последних лет показатели заболеваемости алкоголизмом значительно превышают общероссийские показатели.

Согласно статистическим данным в 2010 году в Новосибирской области официально зарегистрировано 44326 человек с алкогольной патологией, что составляет 1,7% населения Новосибирской области. Необходимо отметить, что проблема злоупотребления алкогольной продукцией более выражена в сельских районах Новосибирской области, где проживает около 60,0% всех зарегистрированных больных. При этом большая часть больных, предпочитая лечиться анонимно или не лечиться вообще, остается неучтенной. Согласно оценке ведущих экспертов, реальное количество больных алкогольной патологией может превышать данные официальной статистики в 5 раз и составлять в Новосибирской области более 225,0 тысяч человек.

По данным федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Новосибирской области" число острых отравлений алкоголем и его суррогатами выросло с 1311 в 2008 году до 1513 случаев в 2010 году.

В состоянии алкогольного опьянения ежегодно совершаются многочисленные преступления - убийства, причинение тяжкого вреда здоровью, хулиганство, грабежи, разбои, угоны автотранспорта.

Россия занимает первое место в мире по аварийности на дорогах. Смертность от всех видов транспортных несчастных случаев (главным образом при дорожно-транспортных происшествиях) в 2010 году составила 20,1 на 100,0 тысяч населения (21,2 в 2009 году).

В 2010 году в Новосибирской области от общего числа зарегистрированных нарушений правил дорожного движения выявлено 5,5% водителей, управляющих транспортным средством в нетрезвом состоянии. Зарегистрировано 177 дорожно-транспортных происшествий, которые совершены по вине водителей в нетрезвом состоянии, по их вине погибло 30 человек (на 25,0% больше, чем в 2009 году) и ранено 222 человека (на 20,1% меньше уровня 2009 года). Кроме того, в 2010 году зарегистрировано 81 дорожно-транспортное происшествие, которое совершено по вине пешеходов в нетрезвом состоянии, удельный вес от всех дорожно-транспортных происшествий составил 2,9%. По вине пешеходов в нетрезвом состоянии в дорожно-транспортных происшествиях погибло 16 человек (на 45,5% больше уровня 2009 года) и ранено 67 человек (на 48,9% меньше, чем в 2009 году).

Согласно статистике в России значительная доля от всех правонарушений совершается в состоянии алкогольного опьянения: с алкоголем связано 50,0% всех убийств, 80,0% бытовых, 40,0% разбойных нападений, 35,0% изнасилований. По этой же причине происходят, по разным оценкам, от 30,0% до 42,0% всех самоубийств. Больные с алкогольными психозами чаще, чем лица с другими психическими заболеваниями, совершают общественно опасные деяния.

В Новосибирской области отмечается положительная динамика по числу преступлений, совершенных лицами в состоянии алкогольного опьянения: снижение с 7890 в 2008 году до 6780 преступлений в 2010 году. Однако их доля в общем числе преступлений значительно выше общероссийских показателей.

Важной проблемой является асоциализация, полное или частичное выключение из общества около 10,0 тысяч детей-сирот, в том числе "социальных сирот", покидающих свои семьи из-за пьянства родителей. Алкоголизм является одной из самых распространенных причин отказа родителей от детей и лишения родительских прав. По состоянию на 01.01.2011 на учете в органах социальной защиты населения Новосибирской области в качестве семей, находящихся в социально опасном положении, состоит 5891 семья, в них воспитывается 11984 ребенка. В большинстве этих семей один или оба родителя страдают от алкогольной зависимости.

В связи с этим на территории Новосибирской области требуется разработка дополнительных мер по противодействию насилию в семье, включающих психотерапевтические программы помощи лицам, страдающим совместной зависимостью от алкогольной продукции, консультирование семей, имеющих проблемы, связанные с потреблением алкогольной продукции.

Одной из причин, оказывающих значительное влияние на распространение алкоголизма, является безработица.

Снижение уровня жизни семьи безработного, ухудшение его психологического состояния, частые семейные конфликты, отсутствие в течение длительного времени подходящих вариантов работы в половине случаев приводит к погружению безработного "в себя", в том числе посредством употребления алкогольной продукции.

К группе риска относятся граждане, которые в силу своих социальных и иных особенностей (длительная безработица, проживание в отдаленных сельских поселениях, достижение зрелого возраста, наличие ограничений к труду, малолетних детей, детей-инвалидов) менее конкурентоспособны на рынке труда по сравнению с другими категориями граждан и в связи с этим испытывают значительные трудности в поиске работы.

Так, уровень трудоустройства данной категории граждан составил по итогам 2010 года 37,0% против 73,0% общего уровня трудоустройства ищущих работу граждан.

Безработица среди молодежи является актуальной проблемой. В структуре зарегистрированных в органах службы занятости Новосибирской области безработными каждый третий - молодой человек в возрасте до 30 лет.

Серьезную озабоченность вызывает занятость подростков. Всего 7,0% несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет желают участвовать во временном трудоустройстве в свободное от учебы время. Только половина детей школьного возраста заняты во внеурочное время дополнительными занятиями (кружки, спортивные секции и др.), у школьников наблюдается низкая культура в части ведения здорового образа жизни, отсутствует мотивация к регулярным занятиям физической культурой и спортом в связи с недостаточной обеспеченностью образовательных школ и детско-юношеских спортивных школ спортивными залами и оборудованием. Все это ведет к негативным тенденциям и вовлечению их в табакокурение, употребление алкогольной продукции.

Так, согласно статистическим данным, на профилактическом учете в Новосибирской области состоит 44 подростка, страдающих алкоголизмом, и 2929 несовершеннолетних, злоупотребляющих алкогольной продукцией. На самом деле количество детей и подростков, употребляющих, пробующих, начавших и психологически готовых начать употребление алкогольной продукции, значительно больше.

Трудоустройство, развитие креативной и деловой активности среди молодежи являются наиболее эффективными способами борьбы с таким негативным явлением как алкоголизм. Поэтому включение молодежи в систему трудовых отношений является одним из рычагов профилактики вредных привычек.

Физкультурно-оздоровительная система, действующая на территории Новосибирской области не может сегодня удовлетворить запросы разновозрастных категорий и групп населения и соответственно не позволяет характеризовать себя как социально-ориентированная и доступная массовая оздоровительная база. Кроме того, не организовано предоставление бесплатных и доступных по времени посещения физкультурно-оздоровительных услуг, прежде всего для детей, подростков, молодежи.

Большинство граждан в настоящее время не имеют возможности систематически заниматься физической культурой и спортом. По оценкам специалистов более 80,0% населения, в том числе 65,0% детей, подростков и молодежи систематически не занимаются физической культурой и спортом.

В настоящее время социокультурная ситуация характеризуется целым рядом негативных процессов, наметившихся в сфере духовной жизни - утратой духовно-нравственных ориентиров, отчуждением от культуры и искусства детей, молодежи и взрослых, существенным сокращением деятельности современных культурно-досуговых центров.

Имеются недостатки в организации новых видов и форм культурного отдыха и досуга населения, исключающие традицию употребления алкогольной продукции, основной задачей которых является занятость свободного времени, развитие социальной активности и творческого потенциала личности, создание условий полной самореализации в сфере досуга.

Значительная роль в решении задач, поставленных перед обществом, уделяется общественным организациям, в связи с чем их деятельность является достаточно актуальной, направленной на создание эффективной социальной инфраструктуры.

Однако следует отметить, что общественные организации не в полной мере осуществляют деятельность по вопросам профилактики алкоголизма среди населения, в виде клубов психологической поддержки больных алкоголизмом и членов их семей, проведения благотворительных акций, общественно-полезных инициатив, программ, проектов, выставок, спортивных соревнований, концертов, социально-психологических тренингов, пропаганду традиционных семейных ценностей и других форм под эгидой антиалкогольных кампаний. Особенно остро этот вопрос стоит в сельских районах Новосибирской области.

Имеются недостатки в вопросах организации первичной и вторичной профилактики алкоголизма среди различных групп населения, а также среди больных с соматической патологией, связанной с потреблением алкоголя. В ряде районов Новосибирской области до настоящего времени не укомплектованы должности врачей психиатров-наркологов, оказывающих помощь взрослому и детско-подростковому населению, отмечаются недостатки в материально-техническом оснащении наркологических кабинетов центральных районных больниц, имеет место недостаточное число медицинских психологов, специалистов по социальной работе, социальных работников, что не позволяет организовать оказание комплексной, бригадной наркологической медицинской помощи.

Отмечается недостаточный уровень знаний специалистов комплексных центров социального обслуживания населения, что приводит к неэффективности мероприятий, направленных на реабилитацию лиц, прошедших лечение от алкогольной зависимости при работе с семьями, страдающими алкогольной зависимостью.

Кроме того, на территории Новосибирской области имеют место факты, связанные с нарушением законодательства, регулирующего торговлю алкогольной продукцией, такие, как продажа несовершеннолетним, активная реклама и пропаганда. В результате этого риск злоупотребления алкогольной продукцией становится более серьезным.

Таким образом, злоупотребление алкогольной продукцией становится причиной накопления демографических и социальных проблем. Алкоголизм как один из факторов демографического и социального кризиса в России представляет собой общенациональную угрозу на уровне личности, семьи, общества, государства.

С учетом вышеизложенного, можно выделить следующие основные проблемы, требующие первоочередного решения:

1) недостаточное развитие социально-приемлемых форм досуга и привлечение к систематическим занятиям физической культурой и спортом различных категорий населения;

2) высокий уровень безработицы, особенно среди молодежи;

3) низкий уровень мотивации населения на ведение здорового образа жизни;

4) недостаточная активность со стороны общественных организаций по вопросам профилактики алкоголизма среди населения;

5) нарушения законодательства при реализации алкогольной продукции, в том числе продажа алкогольной продукции несовершеннолетним;

6) высокий уровень правонарушений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения, в том числе несовершеннолетними;

7) неполное соответствие стандартам оснащения материально-технической базы наркологической службы Новосибирской области;

8) недостаточно развита система мероприятий по вторичной и третичной профилактике алкоголизма (социальная работа с неблагополучными семьями, высокий уровень "социальных сирот").

Обоснование решения проблемы программно-целевым методом

Учитывая сложность проблем и необходимость выработки комплексного и системного решения, обеспечивающего снижение уровня потребления и тяжести последствий злоупотребления алкогольной продукцией среди населения Новосибирской области, необходим межведомственный подход, который обеспечит координацию и согласованность действий различных субъектов деятельности в сфере профилактики алкоголизма.

Масштабы развития проблемной ситуации свидетельствуют о том, что проблема уже не может быть решена в рамках текущего финансирования.

Наиболее эффективным методом решения существующих проблем, с учетом задач государственной антиалкогольной политики, является применение программно-целевого метода.

Применение программно-целевого метода позволит обеспечить:

1) решение комплексных масштабных задач Программы, которые носят межведомственный характер, путем объединения усилий исполнительных органов государственной власти Новосибирской области во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов власти, общественными объединениями;

2) высокий уровень координации, обеспечивающий взаимодействие при выработке общих подходов в реализации мер;

3) оперативное применение эффективных механизмов реализации Программы, позволяющих, в том числе, повысить бюджетную ответственность исполнительных органов государственной власти Новосибирской области в части реализации мероприятий Программы;

4) системный подход к формированию комплекса взаимоувязанных по ресурсам и срокам мероприятий для достижения поставленных целей;

5) длительный горизонт планирования, позволяющий оценить долгосрочные эффекты;

6) контроль эффективности расходования средств областного бюджета Новосибирской области.

Кроме того, использование программно-целевого метода позволит минимизировать потребности в материальных, трудовых и финансовых ресурсах для достижения поставленных целей и сконцентрировать усилия на следующих приоритетных направлениях по снижению уровня потребления алкогольной продукции населением Новосибирской области:

организации информационной политики, направленной на переориентирование населения на ведение здорового образа жизни;

разработке и реализации мер, направленных на снижение потребления алкогольной продукции;

формировании социальной системы профилактики пьянства и алкоголизма;

совершенствовании системы наркологической медицинской помощи и социальной реабилитации лиц, имеющих алкогольную зависимость;

профилактике преступлений и иных правонарушений, совершаемых лицами, находящимися в состоянии алкогольного опьянения.

Использование программно-целевого метода дает возможность последовательно осуществлять меры по снижению объемов потребления алкогольной продукции и формированию среди населения Новосибирской области здорового образа жизни.

Включенные в Программу мероприятия решают межведомственные задачи, которые не могут быть реализованы в рамках отраслевого финансирования. Межведомственный характер решения поставленных задач достигается за счет того, что в каждом мероприятии Программы задействовано максимальное количество субъектов деятельности по профилактике алкоголизма.

Программа будет способствовать реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Новосибирской области, улучшению демографической ситуации на территории Новосибирской области за счет снижения смертности, заболеваемости и инвалидности населения, а также предотвращения социальных проблем, вызванных чрезмерным употреблением алкогольной продукции.

Объектом Программы являются процессы взаимодействия исполнительных органов государственной власти Новосибирской области с общественными объединениями и некоммерческими организациями, средствами массовой информации, с отдельными категориями населения Новосибирской области, склонными к употреблению и злоупотребляющими алкогольной продукцией.

Предметом регулирования Программы является система мероприятий, направленных на повышение эффективности системы профилактики злоупотребления алкогольной продукцией, снижение уровня потребления алкогольной продукции населением Новосибирской области, повышение эффективности регулирования алкогольного рынка.

Сфера действия Программы - социальная.

Программа направлена на повышение эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, на улучшение демографической ситуации на территории Новосибирской области за счет снижения смертности, заболеваемости и инвалидности, а также предотвращения социальных проблем, вызванных чрезмерным употреблением населением алкогольной продукции.

Правовой базой для разработки Программы являются:

Указ Президента Российской Федерации от 09.10.2007 N 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года";

Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года";

распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.12.2009 N 2128-р;

распоряжение Губернатора Новосибирской области от 15.06.2009 N 151-р "Об утверждении концепции "Укрепление здоровья населения, повышение демографического потенциала Новосибирской области, формирование здорового образа жизни и условий его реализации на период до 2015 года";

постановление Губернатора Новосибирской области от 03.12.2007 N 474 "О Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года";

распоряжение Правительства Новосибирской области от 20.12.2010 N 264-рп "О создании рабочей группы".

Для целей настоящей Программы используются следующие термины и понятия.

Профилактика алкоголизма подразумевает психологические способы, направленные на формирование отрицательного отношения к алкогольной продукции. Выделяют три основных этапа профилактики алкоголизма.

Первичная профилактика включает в себя комплекс мероприятий, направленных на предупреждение возникновения заболеваний у здоровых лиц.

Профилактика алкоголизма предусматривает формирование у населения потребности в ведении здорового образа жизни, отрицательного отношения к фактам употребления алкогольной продукции несовершеннолетними и злоупотребления алкогольной продукции взрослыми путем использования современных форм и методов гигиенического обучения и воспитания населения, выявления групп повышенного риска возникновения алкоголизма, концентрации усилий терапевтических методов обучения различных социальных групп населения для устранения негативных поведенческих факторов риска.

Ввиду опасности формирования зависимости, особенно у детей и подростков, первичная профилактика приобретает приоритетное значение.

Эффективность воздействия при первичной профилактике составляет 60-70%.

Вторичная профилактика ориентирована на лиц, уже имеющих эпизоды значительного употребления алкогольной продукции и имеющих признаки формирующейся алкогольной зависимости. Вторичная профилактика является мультисистемной терапией, направленной на развитие и укрепление позитивных адаптационных связей индивида со средой, замену одних патологических звеньев его поведенческой цепи на другие - здоровые и адаптивные.

При вторичной профилактике эффективность воздействия составляет 30-40%.

Третичная профилактика проводится среди больных алкоголизмом и направлена на предотвращение рецидивов заболевания. Фактически, третичная профилактика неотрывно связана с реабилитацией, которая предполагает проведение комплекса мероприятий, способствующих восстановлению личностного и социального статуса больного алкоголизмом, возвращение его в семью, к общественно полезной деятельности.

При третичной профилактике эффективность воздействия составляет 3-5%.

Здоровый образ жизни - категория общего понятия "образ жизни", включающая в себя благоприятные условия жизнедеятельности человека, уровень его культуры и гигиенических навыков, позволяющий сохранять и укреплять здоровье, предупреждать развитие его нарушений и поддерживать оптимальное качество жизни.

Алкоголизм - хроническое заболевание, развивающееся в результате систематического употребления спиртных напитков в дозах, вызывающих алкогольное опьянение, проявляющееся в физической и психической зависимости от алкогольной продукции, ведущее к социальной и психологической деградации личности.