Решение Верховного Суда РФ от 1 апреля 2019 г. N АКПИ19-130 Об отказе в признании частично не действующим пункта 98 Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования, утв. приказом Министерства просвещения РФ, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки РФ от 7 ноября 2018 г. N 190/1512

Решение Верховного Суда РФ от 1 апреля 2019 г. N АКПИ19-130

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Костина Дениса Максимовича о признании частично недействующим пункта 98 Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования, утверждённого приказом Министерства просвещения Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 7 ноября 2018 г. N 190/1512, установил:

приказом Министерства просвещения Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 7 ноября 2018 г. N 190/1512 утверждён Порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования (далее - Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 10 декабря 2018 г., регистрационный номер 52952, опубликован на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 11 декабря 2018 г.

Согласно пункту 98 Порядка при рассмотрении апелляции проверка изложенных в ней фактов не проводится лицами, принимавшими участие в организации и (или) проведении соответствующего экзамена либо ранее проверявшими экзаменационную работу участника экзамена, подавшего апелляцию.

В целях выполнения своих функций конфликтная комиссия запрашивает у уполномоченных лиц и организаций необходимые документы и сведения, в том числе бланки единого государственного экзамена (далее - ЕГЭ) и государственного выпускного экзамена (далее - ГВЭ), контрольные измерительные материалы, представляющие собой комплексы заданий стандартизированной формы (далее - КИМ), тексты, темы, задания, билеты, выполнявшиеся участниками государственного выпускного экзамена, сведения о лицах, присутствовавших в пунктах проведения экзаменов (далее - ППЭ), иные сведения о соблюдении Порядка.

Участники экзаменов и (или) их родители (законные представители) при желании могут присутствовать при рассмотрении апелляции.

Конфликтная комиссия не позднее чем за один рабочий день до даты рассмотрения апелляции информирует участников государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования (далее - ГИА), подавших апелляции, о времени и месте их рассмотрения.

При рассмотрении апелляции также могут присутствовать: а) члены государственной экзаменационной комиссии (далее - ГЭК) - по решению председателя ГЭК; б) аккредитованные общественные наблюдатели; в) должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (далее также - Рособрнадзор), иные лица, определённые Рособрнадзором, а также должностные лица органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, - по решению соответствующих органов.

Рассмотрение апелляции проводится в спокойной и доброжелательной обстановке.

Костин Д.М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 98 Порядка в той мере, в какой он не отвечает требованиям соразмерности ограничения прав граждан постольку, поскольку по своему буквальному толкованию создаёт возможность не допуска на заседание конфликтной комиссии субъекта Российской Федерации по рассмотрению апелляции о нарушении Порядка и (или) о несогласии с выставленными баллами представителя участника или родителя участника по доверенности, ссылаясь на его противоречие пункту 1 статьи 9, положениям главы 10 Гражданского кодекса Российской Федерации. Требование мотивировано тем, что административный истец планирует сдавать государственную итоговую аттестацию в форме единого государственного экзамена и выдать доверенность своему представителю на представление его интересов в конфликтной комиссии при рассмотрении поданных им апелляций; оспариваемым нормативным правовым актом предусмотрены: право участников экзаменов подать апелляцию о нарушении порядка проведения ГИА и (или) о несогласии с выставленными баллами и право участников и (или) их законных представителей присутствовать при рассмотрении апелляции. Пункт 98 Порядка не содержит запрета на нахождение представителя гражданина по доверенности при рассмотрении апелляции в конфликтной комиссии, но административный истец полагает, что сформулированная в оспариваемом пункте позиция может ограничивать право гражданина и не допускать на заседание конфликтной комиссии такого представителя.

Министерство просвещения Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании административный истец Костин Д.М. и его представитель Ажиркова О.С. поддержали заявленное требование.

Представитель Министерства просвещения Российской Федерации Панькова В.В., представители Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки Хромушина В.Г., Кочетова С.М. не признали административный иск.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации Каспарова В.Н. пояснила, что пункт 98 Порядка не содержит запрета на присутствие представителя участника экзамена при рассмотрении апелляции.

Выслушав объяснения административного истца Костина Д.М. и его представителя Ажирковой О.С., возражения представителя Министерства просвещения Российской Федерации Паньковой В.В., представителей Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки Хромушиной В.Г., Кочетовой С.М., представителя Министерства юстиции Российской Федерации Каспаровой В.Н., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, регулируются Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Частью 5 статьи 59 названного закона предусмотрено, что формы государственной итоговой аттестации, порядок проведения такой аттестации по соответствующим образовательным программам различного уровня и в любых формах (включая требования к использованию средств обучения и воспитания, средств связи при проведении государственной итоговой аттестации, требования, предъявляемые к лицам, привлекаемым к проведению государственной итоговой аттестации, порядок подачи и рассмотрения апелляций, изменения и (или) аннулирования результатов государственной итоговой аттестации), а также сроки проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования и продолжительность проведения экзаменов по каждому учебному предмету в рамках государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, если данным законом не установлено иное.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования, среднего профессионального образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, является Министерство просвещения Российской Федерации, которое вправе принимать формы и порядок проведения государственной итоговой аттестации по основным общеобразовательным программам и образовательным программам среднего профессионального образования в любых формах, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья (включая требования к использованию средств обучения и воспитания, средств связи при проведении государственной итоговой аттестации, требования, предъявляемые к лицам, привлекаемым к проведению государственной итоговой аттестации, порядок подачи и рассмотрения апелляций, изменения и (или) аннулирования результатов государственной итоговой аттестации), а также определять сроки проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования и продолжительность проведения экзаменов по каждому учебному предмету в рамках государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования (совместно с Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки) (пункт 1, подпункт 4.2.25 Положения о Министерстве просвещения Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2018 г. N 884).

Положением о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2018 г. N 885, данному федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе в сфере государственной регламентации образовательной деятельности, функции по контролю и надзору в сфере образования и науки (пункт 1), предоставлено полномочие принимать формы государственной итоговой аттестации и порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования (включая требования к использованию средств обучения и воспитания, средств связи при проведении государственной итоговой аттестации, требования, предъявляемые к лицам, привлекаемым к проведению государственной итоговой аттестации, порядок подачи и рассмотрения апелляций, изменения и (или) аннулирования результатов государственной итоговой аттестации) совместно с Министерством просвещения Российской Федерации (подпункт 5.2.7).

Таким образом, Порядок утверждён уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в целях реализации требований федерального закона и в пределах предоставленных таким органам полномочий. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюдён и не оспаривается административным истцом.

Довод административного истца о противоречии оспариваемого пункта пункту 1 статьи 9, положениям главы 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, в частности пункту 1 статьи 185, статье 185.1, лишён правовых оснований.

Согласно Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации" участниками отношений в сфере образования являются участники образовательных отношений и федеральные государственные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, работодатели и их объединения (пункт 32 статьи 2); при этом непосредственно к участникам образовательных отношений данный закон относит обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, педагогических работников и их представителей, организации, осуществляющие образовательную деятельность (пункт 31 статьи 2).

В части 1 статьи 45 приведённого закона закреплено, что защиту прав несовершеннолетних обучающихся осуществляют их родители (законные представители), которые могут осуществлять защиту как лично в своих интересах и интересах своих детей, так и через представителей.

Законными представителями несовершеннолетних обучающихся могут быть, в частности, родители, усыновители, попечители, опекуны, органы опеки и попечительства (статьи 26, 28 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 64, 123 Семейного кодекса Российской Федерации, статьи 7, 8 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве").

Оспариваемый в части Порядок регулирует отношения в сфере образования, поэтому в применяемых в его пункте 98 средствах юридической техники в соответствии с требованиями действующего законодательства в обозначенной сфере используется понятие участников образовательных отношений, содержание которого определено Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации".

Пункт 98 Порядка, предусматривая, что участники экзаменов и (или) их родители (законные представители) при желании могут присутствовать при рассмотрении апелляции (абзац третий), по своему содержанию направлен на обеспечение прав названных в нём участников образовательных отношений.

Оспариваемый в части пункт Порядка не регулирует отношения, связанные с нормами о представительстве и об удостоверении доверенностей, на которые указывает административный истец (пункт 1 статьи 185, статья 185.1 Гражданского кодекса Российской Федерации), и не содержит предписаний, которые входили бы в противоречие с такими нормами, а также положениями пункта 1 статьи 9 Гражданского кодекса Российской Федерации о том, что граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права.

Конкретизируя содержание образовательных отношений, права их участников применительно к государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования, пункт 98 Порядка, устанавливающий кроме прочего, что рассмотрение апелляции проводится в спокойной и доброжелательной обстановке, не содержит запрета на присутствие при рассмотрении апелляции уполномоченного в установленном законом порядке представителя участника экзамена и (или) его родителей (законных представителей).

Этот вывод следует не только из смыслового содержания оспариваемого пункта в системном единстве с иными положениями Порядка (в частности, пунктами 11, 14, 93, допускающими подачу заявлений об участии в ГИА, в ЕГЭ, в ГИА в дополнительный период в том числе уполномоченными лицами на основании документов, удостоверяющих личность, и доверенности), но и объяснений административных ответчиков, данных суду в устной и письменной формах о подобном правильном толковании проверяемого нормативного положения.

Административный истец, как следует из его заявления (л.д. 9), аналогично понимает содержание оспариваемого пункта, не имеющего обсуждаемых запрещающих предписаний.

Его доводы о том, что некоторые органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования могут иначе истолковать оспариваемую норму, не могут служить поводом для признания пункта 98 Порядка в оспариваемой части не действующим, так как правовым основанием для удовлетворения административного иска и подобного признания является установление судом несоответствия оспариваемого нормативного правового акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Однако подобного обстоятельства по административному делу не установлено.

Основанные на ином истолковании проверяемой нормы действия и решения конкретных органов в сфере образования, которые, как следует из объяснений административного истца, могут иметь место в случае, когда он будет являться участником ЕГЭ, подавшим соответствующую апелляцию, могут быть им обжалованы в общем порядке.

Оспариваемое нормативное положение не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав административного истца в упоминаемых им аспектах.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления Костина Дениса Максимовича о признании частично недействующим пункта 98 Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования, утверждённого приказом Министерства просвещения Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 7 ноября 2018 г. N 190/1512, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

Ю.Г. Иваненко