Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 апреля 2019 г. N 33-АПА19-4 Решение суда первой инстанции о признании недействующим Закона Ленинградской области от 28 декабря 2015 г. N 141-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными полномочиями в области земельных отношений, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 апреля 2019 г. N 33-АПА19-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Борисовой Л.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе губернатора Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 27 ноября 2018 года, которым удовлетворен административный иск прокурора Ленинградской области об оспаривании Областного закона Ленинградской области от 28 декабря 2015 года N 141-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными полномочиями в области земельных отношений, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя губернатора Ленинградской области Яковлевой Н.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

23 декабря 2015 года Законодательным Собранием Ленинградской области принят и 28 декабря 2015 года губернатором Ленинградской области подписан Областной закон Ленинградской области N 141-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными полномочиями в области земельных отношений, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области". Областным законом Ленинградской области от 15 декабря 2016 N 92-оз и Областным законом Ленинградской области от 6 февраля 2017 года N 2-оз в указанный выше Областной закон Ленинградской области от 28 декабря 2015 года N 141-оз вносились изменения.

Областной закон Ленинградской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными полномочиями в области земельных отношений, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области" в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принят в целях регулирования отношений, связанных с наделением органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными полномочиями в области земельных отношений, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области.

Статья 1 указанного закона Ленинградской области определяет полномочия, передаваемые органам местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области. Согласно данной статье органы местного самоуправления муниципальных районов Ленинградской области (далее - органы местного самоуправления) наделяются полномочиями, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области, по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории городских поселений соответствующего муниципального района, за исключением случая, предусмотренного абзацем восьмым пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - переданные полномочия).

Статья 2 этого же закона Ленинградской области определяет права и обязанности органов местного самоуправления при осуществлении переданных полномочий, а статья 3 - права и обязанности органов государственной власти Ленинградской области при осуществлении органами местного самоуправления переданных полномочий.

Статья 4 указанного закона Ленинградской области предусматривает финансовое и материальное обеспечение осуществления переданных полномочий, статья 5 данного закона Ленинградской области устанавливает порядок отчетности органов местного самоуправления, статья 6 этого же закона Ленинградской области предусматривает контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных полномочий, статья 7 указанного закона Ленинградской области устанавливает срок наделения органов местного самоуправления переданными полномочиями, статья 8 данного закона Ленинградской области предусматривает основания и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных полномочий, статья 9 этого же закона Ленинградской области устанавливает ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее осуществление переданных полномочий, статья 10 указанного закона Ленинградской области регламентирует вступление в силу данного закона.

Прокурор Ленинградской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании Областного закона Ленинградской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными полномочиями в области земельных отношений, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области" недействующим, ссылаясь на то, что оспариваемый закон Ленинградской области принят Законодательным Собранием Ленинградской области с превышением полномочий и противоречит положениям статьи 3.3. Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Решением Ленинградского областного суда от 27 ноября 2018 года административный иск удовлетворен: оспариваемый закон Ленинградской области признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе губернатор Ленинградской области просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Против удовлетворения апелляционной жалобы прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов административного дела, оспариваемый закон Ленинградской области принят Законодательным Собранием Ленинградской области с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие и по этим основаниям не оспаривается.

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (пункты "в", "к" и "н" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 131 и частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" приведен перечень вопросов, решение которых отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), для решения которых органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом решение вопросов по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, данным перечнем не предусмотрено.

Согласно пункту 6 статьи 26.3 указанного федерального закона законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 данной статьи, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Статьей 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (часть 1). Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам (абзац второй части 2). Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

В силу пункта 4 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные данным федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Абзацем первым части 1.2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Аналогичные положения закреплены в абзаце первом пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не отнесено к числу вопросов местного значения.

Вместе с тем полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, закреплены в статье 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Так, в силу пункта 2 данной статьи (в редакции, действовавшей до 1 января 2017 года) предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществлялось:

органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных указанным пунктом;

органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, за исключением случаев, предусмотренных указанным пунктом;

органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, входящего в состав этого муниципального района, при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, а также в отношении земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района.

Полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, прекращаются у органа местного самоуправления муниципального района и возникают у органа местного самоуправления поселения с даты утверждения правил землепользования и застройки поселения (абзац первый пункта 3 статьи 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").

На основании внесенных Федеральным законом от 3 июля 2016 года N 334-ФЗ изменений пункт 2 статьи 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" с 1 января 2017 года действует в новой редакции, согласно которой предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:

органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных указанным пунктом;

органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных указанным пунктом;

органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных указанным пунктом.

Проанализировав приведенные правовые нормы, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что полномочия по предоставлению земельных участков (ранее - полномочия по распоряжению земельными участками), государственная собственность на которые не разграничена, в настоящее время закреплены за органами местного самоуправления муниципальных образований различного уровня именно федеральным законом, поэтому данные полномочия даже после их перераспределения в соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" для осуществления органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации не становятся отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, которые могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке, предусмотренном статьей 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Таким образом, является обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что Областной закон Ленинградской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными полномочиями в области земельных отношений, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области" принят Законодательным Собранием Ленинградской области с превышением полномочий, поскольку принят по вопросу, касающемуся предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и уже урегулированному федеральным законом.

Обжалуемое решение Ленинградского областного суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется. Доводы административного ответчика повторяют его правовую позицию, изложенную им в суде первой инстанции, и как основанные на неверном истолковании норм материального права признаются Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации несостоятельными.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Ленинградского областного суда от 27 ноября 2018 года, оставить без изменения, апелляционную жалобу губернатора Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Борисова Л.В.

Калинина Л.А.