Приложение 2. Анализ международного опыта оценки эффективности проектов развития территорий

Приложение 2
Анализ международного опыта оценки эффективности проектов развития территорий

Для анализа международного опыта подходов к оценке эффективности проектов развития территорий был рассмотрен опыт пяти стран: Англии, США, Германии, Франции и Сингапура. Анализ был проведен на основе материалов, размещенных в открытом доступе: нормативных документов, методических рекомендаций, сайтов архитектурных бюро, официальных сайтов городских администраций и пр.

Механизм оценки эффективности проектов развития территорий заключается в определении степени соответствия проекта установленным параметрам. По итогам анализа было выделено два вида оценки эффективности в зависимости от типа документов, устанавливающих такие параметры: оценка в соответствии с градостроительной документацией и оценка в соответствии со стандартами. Оценка в соответствии со стандартами в свою очередь подразделяется на обязательную и добровольную оценку (см. илл. 66).

Илл. 64. Виды оценки эффективности проектов развития территорий

Оценка эффективности в соответствии с градостроительной документацией

Как правило, параметры и их целевые показатели для этого вида оценки устанавливаются в градостроительной документации городского уровня. Они также могут детализироваться в документации уровня муниципальных районов. Оценка эффективности в соответствии с градостроительной документацией может проводиться на всех стадиях разработки и реализации проекта. На предпроектной стадии она может носить как обязательный, так и рекомендательный характер. Оценка эффективности проекта на проектной стадии, как правило, служит обязательным условием для получения разрешения на строительство. Оценка эффективности на этапе строительства позволяет получить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.

Набор параметров, устанавливаемых градостроительной документацией, варьируется в зависимости от страны и типа документов. Ниже рассмотрены механизмы оценки эффективности проектов в соответствии с градостроительной документацией, действующей в столицах рассматриваемых стран.

Великобритания
Лондон

Виды градостроительной документации

Основные документы городского развития столицы Великобритании - План Лондона (The London Plan)¹ и местные планы (Local plans). План Лондона устанавливает параметры развития для центра города и периферийных районов, которые должны быть соблюдены муниципалитетами при разработке местных планов. Местные планы разрабатываются районными советами (London borough councils) для каждого из 32 муниципальных округов Лондона.

Параметры, устанавливаемые градостроительной документацией

Среди регулируемых параметров:

- соотношение плотности жилой застройки и уровня транспортной доступности по системе PTAL* для трех зон города: пригородной, городской и центральной;

------------------------------

* PTAL (public transport accessibility levels) - система оценки доступности общественного транспорта, включающая оценку его пространственной доступности, времени ожидания, частоты маршрутов и пр.

------------------------------

- доля нового жилищного строительства на застроенных территориях;

- соотношение доли территорий, отведенной под коммерческую инфраструктуру и офисы, и уровня транспортной доступности по системе PTAL;

- обеспеченность общественным транспортом;

- обеспеченность парковочными местами и пр.

Субъекты оценочной деятельности

После утверждения местного плана формируется интерактивная карта муниципального района, которая агрегирует все установленные параметры развития территорий в его составе. Для выдачи разрешения на планирование (planning permission) местные органы планирования оценивают проекты развития территорий на предмет соответствия этим параметрам.

США
Нью-Йорк

Виды градостроительной документации

В США основные градостроительные полномочия переданы на муниципальный уровень. В Нью-Йорке главным документом градостроительной политики служит Резолюция о зонировании (Zoning Resolution), на основе которой создается План зонирования (Zoning plan).

Параметры, устанавливаемые градостроительной документацией

Резолюция о зонировании относит территории города к одной из 3-х зон: жилой, коммерческой или производственной. Для зон введены градации плотности: низкая, средняя и высокая. Таким образом, выделяется 9 типов планировочных районов. Кроме того, в Нью-Йорке существуют планировочные районы специального назначения - прибрежные районы, специальные коммерческие районы, районы природных территорий, районы особых визуальных панорам и т. д. В пределах каждого планировочного района² регулируются следующие параметры:

- разрешенные виды использования;

- коэффициент плотности застройки;

- отступы застройки от красных линий;

- необходимое количество парковочных мест;

- баланс функций и пр.

План зонирования также содержит дополнительные ограничения и требования к застройке и городской среде в границах тех или иных планировочных районов. Они могут касаться архитектурных параметров фасадов, озеленения, правил размещения и внешнего вида наружной рекламы и вывесок.

Субъекты оценочной деятельности

Ответственность за соблюдение Резолюции о зонировании несет Департамент жилищного фонда Нью-Йорка (Department of Buildings, DOB). Его эксперты проводят оценку проектов на предмет соответствия установленным параметрам и строительному кодексу и по ее итогам выдают разрешение на строительство или отклоняют проект.

Германия
Берлин

Виды градостроительной документации

На муниципальном уровне в Германии действуют два вида градостроительной документации. Планы землепользования (Flachennutzungsplan, FNP) определяют виды и ограничения использования земельных участков в соответствии с задачами муниципалитета. Планы развития (Bebauungsplan, B-Plan) разрабатываются для территорий нового строительства, реновации или реконструкции.

Параметры, устанавливаемые градостроительной документацией

План землепользования Берлина задает целевые показатели различных аспектов развития территории. Так, в отношении рекреационной и социальной инфраструктуры он устанавливает количественные значения обеспеченности районов:

- озелененными территориями;

- детскими садами и школами;

- детскими игровыми площадками.

Создание плана инициируется представительным органом района или части муниципалитета (Gemeinde). Такой план уточняет планировочную и функциональную структуру территории, параметры застройки, в частности:

- тип застройки (жилье, смешанная застройка, промышленные объекты) и ее параметры (площадь, высотность, количество этажей);

- конструктивные типы зданий и сооружений;

- зоны инженерной и транспортной инфраструктуры;

- озелененные территории общего пользования.

Субъекты оценочной деятельности

Местные органы планирования оценивают проекты развития территорий на соответствие плану землепользования и плана развития (при наличии) и по ее итогам выдают разрешение на строительство или отклоняют проект.

Франция
Париж

Виды градостроительной документации

Стратегия развития Парижа задается Схемой управления и городского планирования региона Иль-де-Франс (Schema directeur de la region Jle-de-France, SDRIF). Основным градостроительным документом Парижа служит местный план (Plan locale d'urbanisme, PLU).

Параметры, устанавливаемые градостроительной документацией

В рамках местного плана разрабатывается регламент (Le reglement), устанавливающий детализированные параметры развития территорий. В частности, регламент устанавливает следующие целевые параметры:

- разрешенные виды использования земельных участков;

- объемно-пространственные характеристики застройки (плотность, застроенность, высота, доля смешанного использования);

- параметры улично-дорожной сети (плотность, обеспеченность парковочными местами).

Субъекты оценочной деятельности

Оценка эффективности проекта относится к компетенции Департамента городского планирования Парижа (Direction de l'Urbanisme de la Mairie de Paris). Она проводится в несколько стадий³. Первый раз оценка соответствия градостроительной документации проводится на этапе подачи предварительной декларации проекта. Затем Департамент повторно оценивают эффективность проекта в соответствии с установленными параметрами местного плана, результатом чего является выдача разрешения на строительство или отклонение проекта.

Постпроектная оценка осуществляется после подачи декларации о завершении проекта (документ, позволяющий засвидетельствовать соответствие реализованного проекта выданным разрешениям на проектирование и строительство). Если в течение 3-5 месяцев будут выявлены несоответствия, Департамент вправе обязать застройщика выполнить необходимые дополнительные работы или предоставить обоснования изменения проектной документации. По истечении этого срока оспаривание соответствия работ проектной документации невозможно.

Сингапур
Сингапур

Виды градостроительной документации

Концептуальный план (Concept plan) Сингапура определяет долгосрочную стратегию пространственного развития всей территории города-государства. На его основе разрабатывается документ градостроительного зонирования, который именуется Мастер-планом (Master plan)⁴.

Параметры, устанавливаемые градостроительной документацией

Мастер-план Сингапура устанавливает границы территориальных зон, виды разрешенного использования земельных участков и предельные показатели плотности застройки в соответствии с долгосрочными стратегиями Концептуального плана. В состав Мастер-плана входят Специальные и детальные контрольные планы (Special and Detailed Control Plans, SDCP), регламентирующие объемно-пространственные параметры застройки и планировочные решения для отдельных районов, элементов городской инфраструктуры или типов зданий.

Проекты развития территорий также должны отвечать параметрам Руководств по жилой и нежилой застройке⁵, разрабатываемым Управлением городского развития. Так, Руководство для жилой застройки регламентирует следующие параметры:

- интенсивность застройки (оценивается как плотность, умноженная на коэффициент 0,0056; максимально возможная интенсивность регулируется показателем валового коэффициента застройки (gross plot ratio control, GPR), определенного Мастер-планом);

- высотность зданий;

- плотность застройки;

- размер и доля застроенности участка;

- высота этажа (в зависимости от типа здания);

- баланс видов разрешенного использования;

- доля открытых общественных пространств и пр.

Субъекты оценочной деятельности

Оценка проектов эффективности развития территорий осуществляется в два этапа. Эксперты Управления городского развития оценивают эскизный проект на предмет соответствия градостроительной документации для выдачи планировочного разрешения (planning permission)⁶. Для получения разрешения на строительство (building plan approval) дизайн-проект оценивается экспертами Управления строительства.

Оценка эффективности в соответствии со стандартами

Стандарты оценки эффективности проектов развития территорий разрабатываются государственными органами, профессиональными объединениями или специализированными частными организациями. Такие стандарты могут предполагать оценку проектов по определенной категории эффективности (экологическая, экономическая и пр.) или комплексную оценку. В отличие от оценки в соответствии с градостроительной документацией, оценка в соответствии со стандартами часто носит рейтинговый характер: проекты могут получать различные рейтинги, характеризующие степень их эффективности.

Оценка в соответствии со стандартами может быть обязательной и добровольной. Этап, на котором она проводится, зависит от характера стандарта. Обязательная оценка может являться условием для получения разрешения на реализацию проекта. Субъектами оценочной деятельности, как правило, выступают внутренние сертифицированные аудиторы или сертифицированные эксперты организации, разработавшей стандарт. Ниже представлены примеры стандартов, действующие в рассматриваемых странах.

Великобритания
Стандарт BREEAM

BREEAM (Building Research Establishment Environmental Assessment Methodology) ⁷ - старейший и наиболее распространенный стандарт оценки экологической эффективности, разработанный британским Исследовательским строительным институтом (Building Research Establishment, BRE) в 1990 г. Существуют варианты стандарта для оценки новых зданий жилого и общественно-делового назначения, существующих зданий, мастер-планов территорий, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры. BREEAM применяется в 70 странах по всему миру.

Категория оценки

Экологическая эффективность.

Обязательность проведения оценки

В Великобритании сертификация BREEAM обязательна для проектов с государственным участием. Для остальных проектов сертификация по стандарту добровольна.

Этап проекта, на котором проводится оценка

Оценка проводится в два этапа: на этапе проектирования (выдается промежуточный сертификат) и после ввода объекта в эксплуатацию (выдается финальный сертификат).

Методика оценки

В рамках сертификации BREEAM проводится балльная оценка по 10 группам параметров. Максимальное количество баллов, возможное для каждой группы, разнится. Результат оценки группы параметров рассчитывается по формуле , где Nб - полученное количество баллов, Nmax - максимально возможное количество баллов, - весовой коэффициент группы параметров. Полученные баллы суммируются и переводятся в финальную оценку. BREEAM имеет пять уровней оценки: удовлетворительно (pass), хорошо (good), очень хорошо (very good), отлично (excellent), превосходно (outstanding).

Табл. 30. Параметры оценки эффективности в соответствии со стандартом BREEAM

Группа параметров	Оцениваемые параметры
Энергия	Коэффициент энергоэффективности здания, наличие систем мониторинга энергоэффективности, энергоэффективность систем транспортировки (эскалаторы, лифты) и пр.
Здоровье и благополучие	Микроклиматический, акустический, визуальный комфорт, приспособленность к нуждам маломобильных групп населения и пр.
Инновации	Использование новейших технологий и ноу-хау
Землепользование и экология	Качество рекультивации (при строительстве на ранее застроенных территориях или загрязненных территориях), меры по защите окружающей среды и биоразнообразия территории и пр.
Материалы	Использование экологически безопасных материалов, их долговечность и прочность, эффективное расходование, ответственный выбор поставщиков и пр.
Менеджмент	Вовлечение в проект всех заинтересованных сторон, проработанность целей и задач проекта и пр.
Загрязнение	Применение хладагентов, выбросы NOx, поверхностный сбор стоков, световое загрязнение в вечернее и ночное время, шумовое загрязнение и пр.
Транспорт	Обеспеченность общественным транспортом, велосипедная инфраструктура, количество парковочных мест и пр.
Отходы	Количество производимых отходов, возможности для вторичной переработки и пр.
Водопользование	Потребление воды, класс энергоэффективности бытовых устройств, связанных с использованием воды, наличие систем мониторинга потребления и утечки воды и пр.

Сингапур
Стандарт BCA GREEN MARK

Стандарт BCA Green Mark⁸ был разработан Управлением строительства Сингапура (The Building and Construction Authority, BCA) в 2005 г. для развития принципов "зеленого строительства" с учетом специфики местного климата, структуры земельных ресурсов и других особенностей.

Категория оценки

Экологическая эффективность.

Обязательность проведения оценки

Сертификация Green Mark обязательна при строительстве и капитальном ремонте зданий площадью свыше 2000 . Проект должен получить минимальный (золотой, см. ниже) уровень оценки. Для зданий, расположенных в стратегически важных районах Сингапура, необходимо получить более высокий (золотой плюс или платиновый) рейтинг⁹.

Этап проекта, на котором проводится оценка

Сертификация Green Mark проводится экспертами Управления строительства после введения здания в эксплуатацию. BCA издает специальные руководства¹⁰ для того, чтобы проектировщики могли учесть требования Green Mark на всех стадиях проектирования и строительства.

Методика оценки

В рамках сертификации проводится оценка по балльной системе. Порядок начисления баллов регулярно пересматривается. На сегодняшний день оцениваются 48 параметров, объединенных в 5 групп. Каждая группа имеет определенное максимальное количество баллов. По сумме полученных баллов проекту присваивается рейтинг: 50-60 - золотой, 60-70 - золотой плюс, 70 и более - платиновый.

Табл. 31. Распределение баллов в соответствии со стандартом BCA Green Mark

Группа параметров	Максимальное количество баллов
Умное и здоровое здание (качество воздуха в помещениях, применение "умных" систем мониторинга потребления энергии и пр.)	25
Дизайн, учитывающий климат (создание микроклиматического комфорта с учетом климата Сингапура, гармонизация с окружающей застройкой и ландшафтом и пр.)	35
Энергоэффективность (энергоэффективность инженерных систем, использование возобновляемых источников энергии и пр.)	25
Управление ресурсами (отходы, водопользование, качество материалов)	35
Передовые решения (социальные льготы, экономически эффективный дизайн)	20

Великобритания
Стандарт "Зеленой книги"

"Зеленая книга" Казначейства Великобритании (HM Treasury Green Book) представляет собой руководство по оценке экономической эффективности¹¹. В ней описываются процедуральные стандарты, позволяющие обеспечить эффективность использования государственных средств при строительстве, разработке программ, крупных закупках и пр.

Категория оценки

Экономическая эффективность.

Обязательность проведения оценки

Оценка на соответствие стандарту "Зеленой книги" обязательна для проектов с государственным участием¹².

Этап проекта, на котором проводится оценка

Оценка проводится в два этапа. На первом этапе оценивается проектная документация с целью вынести решение о реализации проекта или его отклонении. При оценке реализованного проекта устанавливается степень достижения заявленных целей и задач для того, чтобы избежать выявленных ошибок в будущих проектах.

Методика оценки

Для оценки проекта проводится анализ по следующему кругу вопросов:

- стратегия (стратегические цели, ограничения, риски);

- экономика (альтернативные варианты реализации проекта, обоснование исключения этих вариантов, расчет затрат и прибылей для каждого из вариантов, чистая стоимость проекта (NPV) и пр.);

- закупочная деятельность (метод закупок, основные обязанности в соответствии с контрактом и пр.);

- финансы (наличие бюджетных средств, влияние расходов и доходов на общий финансовый баланс органа власти, наличие средств для покрытия непредвиденных расходов и пр.);

- менеджмент (план реализации проекта, координация исполнителей, управление рисками, контроль за реализацией проекта и пр.)¹³.

В "Зеленой книге" содержатся рекомендации по предоставлению итогов анализа. В частности, их рекомендуется предоставлять в сводной форме с отражением ключевых показателей: чистая стоимость проекта (NPV), коэффициент рентабельности инвестиций (BCR), риски и другие не поддающиеся количественной оценке факторы.

Германия
Стандарт DGNB

Система сертификации DGNB¹⁴ разработана Немецким советом по устойчивому строительству (Deutschen Gesellschaft fur Nachhaltiges Bauen, DGNB) в сотрудничестве с Федеральным министерством транспорта, строительства и городского развития с целью активного содействия устойчивому строительству. Она может применяться как к отдельным зданиям, так и к городским кварталам и районам для обеспечения высокого качества жизни.

Категория оценки

Комплексная оценка.

Обязательность проведения оценки

Оценка по стандарту DGNB добровольна.

Этап, на котором проводится оценка

Оценка может проводиться на всех стадиях разработки и реализации проекта. После введения здания в эксплуатацию оценка позволяет сертифицировать реализованный проект.

Методика оценки

Оценка проводится по более чем 50 параметрам, разбитым на шесть групп. Каждой группе соответствует свой максимальный процентный вес. По сумме набранных процентов проект может получить один из трех рейтингов: не менее 50% - бронза, от 60 до 85% - серебро, свыше 85% - золото.

Табл. 32. Распределение баллов в соответствии со стандартом DGNB

Аспекты оценки	Доля в общей оценке
Экология (влияние на локальную экологию, биоразнообразие, использование земли)	22,5%
Экономика (стоимость жизненного цикла, гибкость и адаптивность, коммерческая реализуемость)	22,5%
Социально-культурные и функциональные аспекты (качество общественных пространств, безопасность, визуальный и акустический комфорт)	22,5%
Техническое качество (качество используемых материалов, возобновляемость ресурсов)	22,5%
Качество процесса	10%
Качество среды (влияние на локальную экологию, транспортная доступность, влияние на район)	Оценивается независимо

Великобритания
Стандарт "Индикатор качества проекта"

Стандарт "Индикатор качества проекта" (Design Quality Indicator, DQI)¹⁵ был разработан по заказу британского Совета строительной индустрии (Construction Industry Council) в 2002 г. Процедура оценки по стандарту обычно включает взаимодействие всех заинтересованных сторон под руководством эксперта DQI для обсуждения целей, задач, вариантов реализации проекта.

Категории оценки

Комплексная оценка.

Обязательность проведения оценки

Оценка по стандарту DQI добровольна и, как правило, применяется для проектов значимых общественных зданий (больниц, школ, библиотек и пр.).

Этап проекта, на котором проводится оценка

Оценка может проводиться на всех стадиях, в том числе на предпроектном этапе и после введения здания в эксплуатацию.

Механизм оценки

Проект оценивается с точки зрения трех характеристик: функциональности, качества и влияния на среду. Оценка проводится путем присвоения баллов (от 1 до 6) к ответам на вопросы из специализированного опросника. В их число входят такие вопросы, как:

- Преследует ли проект цели устойчивого развития в краткосрочной и долгосрочной перспективе?

- Указаны ли в программе проекта четкие и ясные задачи?

- Был ли утвержден бюджет проекта? Соответствует ли ему программа проекта?

- Соответствует ли проект принятым стратегии или плану развития территории?

По итогам оценки ответов эксперт DQI разрабатывает отчет, содержащий материалы оценки и рекомендации по совершенствованию проекта.

Великобритания
Метод оценки качества проектов

Метод оценки качества проектов (Design Quality Method)¹⁶ разработан совместными усилиями экспертов строительной индустрии Великобритании для оценки эффективности проектов зданий и сооружений.

Категория эффективности

Комплексная оценка.

Обязательность проведения оценки

Оценка в соответствии с DQM добровольна. Стандарт рекомендован к применению такими влиятельными британскими организациями, как Королевский институт архитекторов (RIBA)¹⁷ и Совет по дизайну CABE¹⁸.

Этап проекта, на котором проводится оценка

Оценка проводится после введения зданий в эксплуатацию.

Методика оценки

Подробности методики оценки не раскрываются. Для DQM разработаны и запатентованы 6 матриц оценки по следующим категориям:

- архитектура (планировка участка, объемно-пространственные и функциональные решения, эстетические характеристики и пр.);

- экология и инженерные решения (освещенность, уровень шума, температура, меры по снижению уровня загрязненности воздуха и пр.);

- комфорт пользователей (микроклимат помещений, удобство перемещений по зданию и пр.);

- эффективность эксплуатации (эксплуатационные качества, оценка баланса между капитальными и эксплуатационными затратами и пр.);

- рабочая документация (оценка эксплуатационных расходов и расходов на содержание здания, вытекающих из рабочей документации и спецификаций);

- удовлетворенность пользователей (мнения пользователей о безопасности, комфорте и других характеристиках здания).

В результате формируются графики, отражающие оценку проекта в сравнении с передовыми и эффективными практиками.

Илл. 65. Итоговая матрица оценки эффективности в соответствии со стандартом DQM