Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2019 г. N 85-АПА19-1 Суд отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил иск об оспаривании отдельных положений Государственной программы Калужской области "Оказание содействия добровольному переселению в Калужскую область соотечественников, проживающих за рубежом", утв. постановлением Правительства Калужской области от 15 марта 2016 г. N 167

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2019 г. N 85-АПА19-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Мельниковой Натальи Ивановны на решение Калужского областного суда от 29 октября 2018 года, которым отказано в удовлетворении административного иска Мельниковой Натальи Ивановны об оспаривании отдельных положений государственной программы Калужской области "Оказание содействия добровольному переселению в Калужскую область соотечественников, проживающих за рубежом", утвержденной постановлением правительства Калужской области от 15 марта 2016 года N 167.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения Мельниковой Н.И. и ее представителей Буркова А.Л., Мосеевой-Элье Л.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей правительства Калужской области Гуслякова П.Н., Сорокина В.О., представителя министерства труда и социальной защиты Калужской области Алексанова А.Н., представителя Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Калужской области Ивашечкиной С.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

15 марта 2016 года правительством Калужской области принято постановление N 167 (далее также - постановление N 167), которым утверждена государственная программа Калужской области "Оказание содействия добровольному переселению в Калужскую область соотечественников, проживающих за рубежом" (далее также - Программа Калужской области, Программа). Названное постановление опубликовано в установленном порядке на сайте газеты Калужской области "Весть" (http://www.vest-news.ru) 16 марта 2016 года, на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) 17 марта 2016 года, в издании "Весть. Документы" 25 марта 2016 года N 11.

В разделе VI Программы "Оценка планируемой эффективности и риски реализации Программы" предусмотрено, что в целях минимизации возможных рисков при ее реализации на этапе рассмотрения заявления об участии в Государственной программе применяются следующие критерии несоответствия соотечественников в Программе:

- не достиг 18-летнего возраста или превысил пенсионный возраст (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин);

- указал в заявлении недостоверные или заведомо ложные сведения о себе и своей трудовой деятельности;

- не обладает дееспособностью и трудоспособностью в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- не имеет трудовых навыков (опыта работы), необходимых для осуществления трудовой деятельности на территории Калужской области по имеющимся вакансиям в заявленной работодателями потребности;

- соотечественник, подавший заявление об участии в Государственной программе из-за рубежа, осуществлял трудовую деятельность либо предпринимательскую деятельность в другом субъекте Российской Федерации в течение двух лет до подачи заявления об участии в Программе;

- соотечественник, находящийся на территории Российской Федерации на законном основании, не осуществляет:

трудовую деятельность, в том числе в соответствии с имеющимися профессиональными навыками и образованием, либо предпринимательскую деятельность на территории Калужской области более одного года;

получение образования в профессиональных образовательных организациях, образовательных организациях высшего образования, организациях дополнительного образования, организациях дополнительного профессионального образования на территории Калужской области более одного года;

- в заявлении об участии в Государственной программе отсутствуют данные об образовании, трудовой деятельности заявителя или членов его семьи.

Мельникова Н.И. обратилась в суд с административным иском о признании недействующими установленных в разделе VI государственной программы Калужской области "Оказание содействия добровольному переселению в Калужскую область соотечественников, проживающих за рубежом", утвержденной постановлением N 167, критериев несоответствия соотечественников в части превышения пенсионного возраста (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин). В обоснование заявленных требований административный истец указала, что, являясь гражданкой Украины, ... года рождения, постоянно проживает на территории России с 2015 года, в апреле 2016 года получила свидетельство о временном убежище на территории Российской Федерации, имеет разрешение на временное проживание и работает учителем английского языка в муниципальном бюджетном общеобразовательном учреждении города Обнинска Калужской области. Мельникова Н.И. подавала в уполномоченный орган заявления об участии в Программе Калужской области, в чем ей было отказано в связи с превышением пенсионного возраста (55 лет для женщин). Оспариваемые положения, по мнению заявителя, нарушают ее право на участие в данной программе, противоречат международным правовым актам и не соответствуют Указу Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом", имеющим большую юридическую силу.

Решением Калужского областного суда от 29 октября 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Мельникова Н.И. просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, правительством Калужской области, министерством труда и социальной защиты Калужской области и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным и подлежащим отмене.

Принципы, цели и основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации указанной политики установлены Федеральным законом от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (далее - Федеральный закон от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ, Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"), в силу статьи 13.1 которого органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию.

Пунктом 3 статьи 14 Федерального закона от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ предусмотрено, что основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников определяет Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным федеральным законом. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области отношений с соотечественниками данный федеральный закон относит, в том числе, разработку и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, разработку, принятие и реализацию программ субъектов Российской Федерации (статья 19.1 Федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом").

Реализуя предусмотренное приведенным выше законоположением полномочие, Президент Российской Федерации в целях создания дополнительных условий для обеспечения добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, Указом от 22 июня 2006 года N 637 утвердил Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее также - Государственная программа).

Основными принципами оказания содействия добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию согласно пункту 5 Государственной программы являются: обеспечение баланса интересов переселенцев, принимающего сообщества, Российской Федерации в целом и ее субъектов, органов местного самоуправления, а также предпринимателей (подпункт "в"); взаимосвязь содержания мероприятий, предусмотренных Государственной программой, с задачами государственного, социально-экономического, культурного и национального развития Российской Федерации в целом и ее субъектов (подпункт "е"). Для достижения этих целей Государственной программой предусмотрена, помимо прочих задач, разработка региональных программ переселения и проектов переселения (пункт 8).

В соответствии с пунктом 15 Государственной программы решение соотечественника об участии в Государственной программе оформляется путем подачи им личного заявления в уполномоченный орган в стране своего постоянного проживания. Соотечественник и члены его семьи, совместно переселяющиеся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, в установленном порядке представляют необходимые сведения. Форма заявления об участии в Государственной программе, перечень сведений, которые должны содержаться в нем, и перечень документов, прилагаемых к заявлению, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 528 утверждено Положение о выдаче на территории Российской Федерации свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее - Положение), которым определены условия и порядок выдачи соотечественникам, являющимся иностранными гражданами, постоянно или временно проживающим на законном основании на территории Российской Федерации либо прибывшим на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке, признанным беженцами на территории Российской Федерации или получившим временное убежище на территории Российской Федерации, свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее также - свидетельство участника). Положением определено, что для получения свидетельства заявитель представляет в территориальный орган копии документов об образовании, о профессиональной подготовке, стаже трудовой деятельности, наличии ученого звания и степени, а также сведения, характеризующие личность заявителя и членов его семьи, включенных в заявление, его профессиональные навыки и умения (если такие имеются) (подпункт "д" пункта 3).

В свою очередь, согласно пункту 25 Государственной программы свидетельство участника не выдается, ранее выданное свидетельство аннулируется и статус члена семьи участника Государственной программы, вписанного в заявление об участии в Государственной программе, утрачивается в случае, если соотечественник (член его семьи): выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации; финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность; в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления об участии в Государственной программе, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или передавался Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии; представляет поддельные или подложные документы либо сообщает о себе заведомо ложные сведения; осужден вступившим в законную силу приговором суда Российской Федерации за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным; имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом; неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации либо совершил административное правонарушение, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры; выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания; находится за пределами Российской Федерации более шести месяцев после постановки на учет в территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, в котором реализуется региональная программа переселения, по месту пребывания в субъекте Российской Федерации, выбранном для переселения участником Государственной программы.

Помимо указанных выше случаев, пунктом 26 Государственной программы предусмотрены такие же последствия в случае принятия в установленном порядке решения: о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации; об административном выдворении иностранного гражданина из Российской Федерации; о не разрешении въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию.

Отказывая в удовлетворении административного иска Мельниковой Н.И., суд первой инстанции исходил из того, что государственная программа Калужской области "Оказание содействия добровольному переселению в Калужскую область соотечественников, проживающих за рубежом" утверждена уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в надлежащей форме с соблюдением установленной процедуры и правил опубликования.

Целями Государственной программы являются стимулирование и организация процесса добровольного переселения соотечественников на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, содействие социально-экономическому развитию регионов и решение демографических проблем, в первую очередь на территориях приоритетного заселения (пункт 7).

Согласно пункту 27 Государственной программы соотечественнику, не соответствующему требованиям региональной программы переселения субъекта Российской Федерации, избранного соотечественником для переселения, свидетельство участника Государственной программы не выдается и ранее выданное свидетельство участника Государственной программы аннулируется.

При этом типовой программой субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 2570-р и рекомендованной органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке соответствующих программ субъектов Российской Федерации, предусмотрена необходимость анализа проблем в сфере социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, в том числе социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации программы, включая иные риски в соответствии с особенностями субъекта Российской Федерации.

Разработка государственной программы Калужской области "Оказание содействия добровольному переселению в Калужскую область соотечественников, проживающих за рубежом" обусловлена потребностью области в дополнительных трудовых ресурсах и нормализации демографической ситуации.

Поскольку целями Программы определены обеспечение социально-экономического развития Калужской области, улучшение демографической ситуации, а ее задачами являются сокращение дефицита трудовых ресурсов, увеличение трудового потенциала области за счет доли прибывших участников государственной программы в трудоспособном возрасте, то определение в ней в качестве обязательного требования нахождения соотечественника в трудоспособном возрасте, соответственно, установление оспариваемого критерия несоответствия соотечественников требованиям Программы, по мнению суда первой инстанции, не нарушает прав административного истца и не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с таким выводом суда первой инстанции согласиться не может и считает его ошибочным, основанным на неправильном применении норм материального права.

При разрешении настоящего административного дела суд первой инстанции не учел, что Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента Российской Федерации, определено понятие участника Государственной программы. Так, согласно подпункту "б" пункта 6 Государственной программы ее участником является соотечественник, достигший возраста 18 лет, обладающий дееспособностью и соответствующий требованиям, установленным Государственной программой.

Из данной федеральной нормы прямо следует, что обязательными условиями участия в Государственной программе являются дееспособность соотечественника, его соответствие требованиям данной программы, а также достижение им возраста 18 лет. На федеральном уровне установлен только нижний возрастной предел соотечественника, то есть минимальный возраст, с наступлением которого у лица возникает право для участия в Государственной программе, верхний возрастной предел как основание для отказа в выдаче свидетельства участника данной программы ею не предусмотрен.

Установление пунктом 27 Государственной программы в качестве основания для отказа в выдаче (аннулирования) свидетельства участника Государственной программы несоответствия соотечественника требованиям региональной программы переселения субъекта Российской Федерации, избранного им для переселения, не означает наделения органов государственной власти субъекта Российской Федерации правом предусмотреть в региональной программе противоречащим определенному подпунктом "б" пункта 6 Государственной программы понятию ее участника критерий несоответствия соотечественника, препятствующий участию в данной программе. Не предусмотрено такое право для субъекта Российской Федерации и другими положениями федерального законодательства, напротив, в силу, в частности, статьи 19.1 Федерального закона от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области отношений с соотечественниками, в том числе разработка, принятие и реализация программ субъектов Российской Федерации, должны осуществляться в соответствии с федеральными законами, а равно принятыми в их исполнение иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Таким образом, федеральным законодателем органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделены полномочием при подготовке указанной программы регулировать только те вопросы, которые не урегулированы на федеральном уровне.

Вместе с тем оспариваемые Мельниковой Н.И. региональные положения в качестве основания для отказа в получении свидетельства участника Программы в нарушение приведенных выше федеральных норм устанавливают верхний возрастной предел в виде критерия несоответствия соотечественников в части превышения пенсионного возраста (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин), не предусмотренный на федеральном уровне при определении понятия участника Государственной программы, тем самым изменяя его содержание, и, как следствие, неправомерно лишают значительный круг лиц права на включение в устойчивые позитивные социальные связи принимающего сообщества и на получение гарантий, вытекающих из предписаний Государственной программы и Программы Калужской области.

На основании изложенного Судебная коллегия находит обоснованным довод административного истца о противоречии федеральному законодательству установленных в государственной программе Калужской области "Оказание содействия добровольному переселению в Калужскую область соотечественников, проживающих за рубежом", утвержденной постановлением N 167, критериев несоответствия соотечественников в оспариваемой части превышения пенсионного возраста (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин).

При таких обстоятельствах обжалуемое решение Калужского областного суда не может быть признано законным, в связи с чем, данное решение суда подлежит отмене с принятием по административному делу нового решения об удовлетворении административного иска Мельниковой Н.И.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калужского областного суда от 29 октября 2018 года отменить и принять по административному делу новое решение, которым административный иск Мельниковой Натальи Ивановны удовлетворить.

Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу положения раздела VI государственной программы Калужской области "Оказание содействия добровольному переселению в Калужскую область соотечественников, проживающих за рубежом", утвержденной постановлением Правительства Калужской области от 15 марта 2016 года N 167, устанавливающие критерии несоответствия соотечественников требованиям Программы, в части слов "превысил пенсионный возраст (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин)".

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.