Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2019 г. N 14-АПА19-2 Решение областного суда об оспаривании отдельного положения Правил благоустройства территорий городского округа город Воронеж, утв. решением Воронежской городской Думы от 19 июня 2008 г. N 190-II, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2019 г. N 14-АПА19-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "МедЭксперт" на решение Воронежского областного суда от 14 декабря 2018 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании отдельного положения Правил благоустройства территорий городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 19 июня 2008 года N 190-II.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя общества с ограниченной ответственностью "МедЭксперт" Плужникова В.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Негановой Г.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Воронежской городской Думы от 19 июня 2008 года N 190-II утверждены Правила благоустройства территорий городского округа город Воронеж, согласно пункту 9.1.4 которых (в редакции решения Воронежской городской Думы от 1 ноября 2017 года N 663-IV) форма паспорта фасада здания (сооружения), требования к конструктивным элементам и дополнительному оборудованию фасадов, информационным элементам и устройствам фасадов зданий (сооружений), рекламным конструкциям на фасадах, порядку их размещения, а также их технические характеристики устанавливаются нормативными правовыми актами администрации городского округа город Воронеж.

Общество с ограниченной ответственностью "МедЭксперт" обратилось в Воронежский областной суд с административным исковым заявлением о признании пункта 9.1.4 указанных правил благоустройства недействующим в части установления технических характеристик конструктивных элементов и дополнительного оборудования фасадов, информационных элементов и устройств фасадов зданий (сооружений), рекламных конструкций на фасадах нормативными правовыми актами администрации городского округа город Воронеж. В обоснование своих требований заявитель ссылался на то, что оспариваемое положение правил благоустройства принято Воронежской городской Думой с превышением полномочий, а также противоречит Федеральному закону от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании", поскольку, по его мнению, требования к названным выше техническим характеристикам должны быть установлены в соответствии с данным федеральным законом, а не в соответствии с правилами благоустройства.

Решением Воронежского областного суда от 14 декабря 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе общество с ограниченной ответственностью "МедЭксперт" просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение, ссылаясь на доводы иска.

Относительно доводов жалобы Воронежской городской Думой и прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.

При рассмотрении и разрешении дела суд установил, что оспариваемые правила благоустройства приняты с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. Решение суда в данной части не обжалуется.

Проверяя полномочия органа местного самоуправления на издание оспариваемого нормативного правового акта, а также соответствие содержания правил благоустройства территорий городского округа город Воронеж в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о несостоятельности доводов административного истца. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами суда в указанной части согласилась.

Согласно первоначальной редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения, городского округа относилась организация благоустройства и озеленения территории поселения, городского округа (пункт 19 части 1 статьи 14 и пункт 25 части 1 статьи 16 данного федерального закона).

В действующей редакции, то есть в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ, к вопросам местного значения поселения, городского округа относится утверждение правил благоустройства территории поселения, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения, городского округа в соответствии с данными правилами.

В связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ в абзаце двадцать первом части 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приведено определение правил благоустройства территории муниципального образования, под которым понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Также Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ внесены изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, согласно которым градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий. Под благоустройством территорий понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.

Утверждение правил благоустройства территории муниципального образования Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Этим же федеральным законом Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнен статьей 45.1, предусматривающей содержание правил благоустройства территории муниципального образования. Так, правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций здании, строении, сооружении; проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства; организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений; размещения информации на территории муниципального образования.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года N 711/пр утверждены методические рекомендации для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, разработанные в целях оказания методологического содействия органам местного самоуправления при подготовке ими в рамках реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, городских округов и внутригородских районов. В данных методических рекомендациях изложены основные принципы, подходы, качественные характеристики и показатели, рекомендуемые к применению при подготовке правил благоустройства территорий в целях формирования безопасной, комфортной и привлекательной городской среды, к которой для целей указанных методических рекомендаций относится совокупность территориально выраженных природных, архитектурно-планировочных, экологических, социально-культурных и других факторов, характеризующих среду обитания в муниципальных образованиях (в том числе в сельских поселениях) и определяющих комфортность проживания на такой территории. К элементам благоустройства в названных методических рекомендациях относятся, среди прочего, элементы освещения; средства размещения информации и рекламные конструкции; элементы объектов капитального строительства. В состав правил благоустройства названными методическими рекомендациями рекомендуется включать, среди прочего, общие требования к состоянию общественных пространств, состоянию и облику зданий различного назначения и разной формы собственности, к имеющимся в муниципальном образовании объектам благоустройства и их отдельным элементам, а также порядок содержания и эксплуатации объектов благоустройства. Также названными методическими рекомендациями представляется целесообразной разработка органами местного самоуправления таких документов как регламент, регулирующий размещение рекламных и информационных конструкций, а также концепция функционального освещения общественных пространств.

Из приведенных выше норм применительно к обстоятельствам настоящего административного дела следует, что благоустройство территорий осуществляется в рамках градостроительной деятельности и его целями являются обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территорий, содержание территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов. Достижению данных целей могут служить конструктивные элементы и дополнительное оборудование фасадов, информационные элементы и устройства фасадов зданий (сооружений), рекламные конструкции на фасадах, выступающие в качестве элементов благоустройства. Вопросы размещения таких элементов благоустройства относятся к вопросам местного значения, одним из которых является вопрос организации благоустройства в соответствии с утвержденными правилами благоустройства. Следовательно, технические характеристики указанных элементов благоустройства связаны с благоустройством территорий муниципального образования и могут быть предусмотрены нормативными правовыми актами органа местного самоуправления в рамках установления правил благоустройства территорий муниципального образования.

Применительно к доводам административного истца Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации исходит из того, что Воронежская городская Дума была вправе предусмотреть установление технических характеристик конструктивных элементов и дополнительного оборудования фасадов, информационных элементов и устройств фасадов зданий (сооружений), рекламных конструкций на фасадах нормативными правовыми актами администрации городского округа город Воронеж, поскольку нормативные правовые акты администрации городского округа город Воронеж, устанавливающие данные технические характеристики, представляют собой нормативные правовые акта, регулирующие более узкие по сравнению с правилами благоустройства территорий городского округа город Воронеж вопросы благоустройства; при этом указанные нормативные правовые акты администрации городского округа город Воронеж муниципальными правовыми актами, устанавливающими требования к благоустройству и его элементам, быть не перестают, поскольку эти нормативные правовые акты администрации городского округа город Воронеж только детализируют общие положения, закрепленные в правилах благоустройства территорий городского округа город Воронеж.

При этом Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что, как видно из оспариваемых положений правил благоустройства территорий городского округа город Воронеж, непосредственно данные правила благоустройства технические характеристики конструктивных элементов и дополнительного оборудования фасадов, информационных элементов и устройств фасадов зданий (сооружений), рекламных конструкций на фасадах не устанавливают; такие технические характеристики устанавливаются нормативными правовыми актами администрации городского округа город Воронеж, которые заявитель и вправе оспорить в случае несогласия с правовым регулированием, предусмотренным данными нормативными правовыми актами администрации городского округа город Воронеж.

В этой связи Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что само по себе правовое регулирование, при котором установление технических характеристик конструктивных элементов и дополнительного оборудования фасадов, информационных элементов и устройств фасадов зданий (сооружений), рекламных конструкций на фасадах осуществляется нормативными правовыми актами администрации городского округа город Воронеж, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Отклоняя доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений правил благоустройства территорий городского округа город Воронеж Федеральному закону "О техническом регулировании", суд первый инстанции правомерно исходил из того, что данный федеральный закон регулирует отношения, возникающие при: разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям, или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также к выполнению работ или оказанию услуг в целях добровольного подтверждения соответствия; оценке соответствия, технические регламенты принимаются в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения, а оспариваемые правила благоустройства территорий городского округа город Воронеж утверждены в соответствии со статьей 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях обеспечения благоустройства территории городского округа город Воронеж и определения порядка уборки и содержания городских территорий, в связи с чем, суд пришел к правильному выводу о том, что указанные нормативные правовые акты регулируют разные отношения.

Также в связи с вышеизложенным следует согласиться с выводом суда первой инстанции о необоснованности доводов административного истца об ограничении оспариваемыми положениями правил благоустройства территорий городского округа город Воронеж свободы экономической деятельности.

Таким образом, обжалуемое решение Воронежского областного суда является законным и обоснованным. Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном истолковании приведенных норм материального права и служить поводом для отмены состоявшегося решения суда не могут.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Воронежского областного суда от 14 декабря 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "МедЭксперт" - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.