Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 мая 2019 г. N 127-АПА19-8 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым отказано в удовлетворении требования о признании не действующим в части Закона Республики Крым от 15 января 2015 г. N 66-ЗРК/2015 "О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 мая 2019 г. N 127-АПА19-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Зинченко И.Н. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Дмитриева Алексея Михайловича, Дмитриевой Нины Григорьевны, Клейменовой Марии Степановны о признании не действующим в части Закона Республики Крым от 15 января 2015 г. N 66-ЗРК/2015 "О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений" по апелляционной жалобе Дмитриева Алексея Михайловича, Дмитриевой Нины Григорьевны, Клейменовой Марии Степановны на решение Верховного Суда Республики Крым от 6 декабря 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя административных истцов - Кисилюк Л.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Государственного Совета Республики Крым - Дрягина В.П., Совета министров Республики Крым и Главы Республики Крым - Тихончук С.Г., Министерства имущества и земельных отношений Республики Крым - Трофимовой О.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Государственным Советом Республики Крым 15 января 2015 г. принят Закон Республики Крым N 66-ЗРК/2015 "О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений" (далее - Закон N 66-ЗРК/2015), устанавливающий порядок предоставления земельных участков, находящихся в собственности Республики Крым или муниципальной собственности на территории Республики Крым, за исключением случаев размещения инженерных сооружений, имеющих государственное или местное значение, переоформления или завершения оформления прав на земельные участки на территории Республики Крым в соответствии с Законом Республики Крым от 31 июля 2014 г. N 38-ЗPK "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым".

Абзацем вторым части 1 статьи 18 Закона N 66-ЗРК/2015 установлено, что положения статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) в части особенностей предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства вступают в силу с 1 января 2020 г.

Жители г. Симферополя Губа А.А., Дмитриев А.М., Дмитриева Н.Г., Клейменова М.С. обратились в суд с уточненным административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца второго части 1 статьи 18 Закона N 66-ЗРК/2015, ссылаясь на его несоответствие Земельному кодексу Российской Федерации, поскольку вводимое временное ограничение действия положений статьи 39 ЗК РФ на территории Республики Крым препятствует им в оформлении прав на земельные участки.

Определением Верховного Суда Республики Крым от 6 декабря 2018 г. производство по делу в части требований Губа А.А. прекращено в связи с отказом последней от административного искового заявления.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 6 декабря 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Дмитриев А.М., Дмитриева Н.Г. и Клейменова М.С. просят отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Не соглашаются с выводом суда о соответствии Закона N 66-ЗРК/2015 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Обращают внимание, что установленный Федеральным конституционным законом от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее также - Закон N 6-ФКЗ) переходный период завершился 31 декабря 2014 г., в связи с чем с 1 января 2015 г. на территории Республики Крым законодательство Российской Федерации действует в полном объеме. Полагают, что статья 12 Закона N 6-ФКЗ не наделяет органы государственной власти Республики Крым правом приостанавливать действие статьи 39.18 ЗК РФ или вводить ограничения действия этой нормы во времени.

По мнению административных истцов, основанием для отмены решения является привлечение судом первой инстанции Главы Республики Крым к участию в деле в качестве заинтересованного лица, а не в качестве административного ответчика.

В жалобе также указывается на отсутствие в материалах дела заключения прокурора Республики Крым о соответствии оспариваемого закона федеральному законодательству и на неправильную оценку доказательств согласования проекта оспариваемого нормативного правового акта Министерством экономического развития Российской Федерации (далее также - Минэкономразвития России).

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Главой Республики Крым, Государственным Советом Республики Крым, Советом министров Республики Крым и Администрацией города Симферополя Республики Крым представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Отказывая в удовлетворении заявленных административными истцами требований, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый в части Закон N 66-ЗРК/2015 принят в пределах полномочий законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Позиция суда основана на правильном применении норм материального права, регулирующих спорные отношения.

Согласно пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьей 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

В соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 данной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

Особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности установлены статьей 39.18 ЗК РФ.

18 марта 2014 г. подписан и 21 марта 2014 г. ратифицирован Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, с даты подписания которого Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию (далее - Договор, статья 1).

Принципиальные правовые положения, связанные с принятием Республики Крым в состав Российской Федерации, закреплены в Федеральном конституционном законе от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", частью 1 статьи 23 которого установлено, что законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территории Республики Крым со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено упомянутым законом.

В соответствии с частью 3 статьи 23 Закона N 6-ФКЗ нормативные правовые акты Республики Крым и города федерального значения Севастополя, противоречащие Конституции Российской Федерации, не применяются.

Аналогичные правовые предписания содержатся в статье 9 Договора.

Федеральный законодатель, установив переходный период, в течение которого урегулируются вопросы интеграции новых субъектов Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации, со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и до 1 января 2015 г. (статья 6 Закона N 6-ФКЗ), одновременно в статье 12.1 названного выше закона предусмотрел, что особенности регулирования в том числе земельных отношений на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя до 1 января 2017 г. могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере (часть 1 в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Как правильно указал суд первой инстанции, Государственный Совет Республики Крым - постоянно действующий высший законодательный орган государственной власти республики (статьи 75, 78 Конституции Республики Крым, статьи 2, 9, 10 Закона Республики Крым от 15 мая 2014 г. N 2-ЗРК "О Государственном Совете Республики Крым - Парламенте Республики Крым"), реализуя предоставленные полномочия, в установленном порядке принял Закон N 66-ЗРК/2015, а Глава Республики Крым, как это предписано статьей 64 Конституции Республики Крым, подписал и обнародовал названный региональный закон, которым установлены особенности правового регулирования земельных отношений.

Таким образом, поскольку федеральный законодатель предоставил органам государственной власти Республики Крым в переходный период право устанавливать особенности регулирования отдельных сфер и областей общественной жизни, в целях обеспечения скорейшего решения вопросов жизнеобеспечения граждан, проживающих на территории Республики Крым, предусмотренные оспариваемыми нормами особенности правового регулирования земельных отношений на территории Республики Крым не могут рассматриваться как несоответствие федеральному законодательству.

При этом определение отложенного срока введения в действие на территории Республики Крым положений статьи 39.18 ЗК РФ в части особенностей предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства одновременно с установлением Законом N 66-ЗРК/2015 особенностей предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам продиктовано необходимостью предоставления как гражданам и организациям, так и исполнительным органам государственной власти и органам местного самоуправления возможности адаптироваться в течение всего переходного периода к правовой системе Российской Федерации.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции, судебная коллегия полагает необходимым отметить, что Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2018 г. N 3-ФКЗ "О внесении изменений в статью 12.1 Федерального конституционного закона "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" сроки интеграции Республики Крым и города федерального значения Севастополя в правовую систему Российской Федерации были изменены. Так, согласно введенной указанным законом частью 1.1 статьи 12.1 Закона N 6-ФКЗ предусмотрено, что до 1 января 2023 г. на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования имущественных и земельных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Всесторонне, полной объективно исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, суд пришел к обоснованному выводу об их достаточности для разрешения дела и, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, правомерно констатировал, что этапы процедуры подготовки проекта оспариваемого нормативного правового акта соблюдены, необходимые согласования, в том числе предусмотренные частью 1 статьи 12.1 Закона N 6-ФКЗ, получены.

В материалах дела наличествуют заключения Комитета Государственного Совета Республики Крым по имущественным и земельным отношениям, прокуратуры Республики Крым, правового управления аппарата Государственного Совета Республики Крым, Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Крым и Севастополю по результатам анализа проекта Закона Республики Крым "О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений".

Приведенные в апелляционной жалобе доводы о согласовании принятия Государственным Советом Республики Крым Закона N 66-ЗРК/2015 неуполномоченным федеральным органом исполнительной власти подлежат отклонению.

В соответствии с Положением о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июня 2008 г. N 437, Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату постановления N 437 следует читать как "от 5 июня 2008 г."

С оценкой судом доказательств согласования Минэкономразвития России проекта оспариваемого закона и получения на этот проект заключения прокуратуры Республики Крым, проверенных судом по правилам статьи 84 КАС РФ, Судебная коллегия не находит оснований не согласиться.

Доводы апелляционной жалобы о непривлечении судом к участию в деле в качестве административного соответчика Главы Республики Крым основанием для отмены решения не являются, поскольку исходя из положений частей 4 и 5 статьи 38 КАС РФ к административным ответчикам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченная организация, должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.

Принятие законов Республики Крым отнесено к ведению Государственного Совета Республики Крым. В силу пункта 6 части 1 статьи 64, частей 1 и 2 статьи 78, частей 1 и 2 статьи 79 Конституции Республики Крым Главе Республики Крым принадлежит право законодательной инициативы, а также право подписания и обнародования принятых Государственным Советом Республики Крым законов Республики Крым. Действия суда по привлечению высшего должностного лица - Главы исполнительной власти Республики Крым к участию в деле в качестве заинтересованного лица согласуются с разъяснениями, приведенными в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Принимая во внимание изложенное, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов, суд на основании статьи 215 КАС РФ правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Решение суда первой инстанции отвечает требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в нем дан подробный правовой анализ оспариваемых административными истцами нормативных положений, приведена оценка доводов, имеющих значение для настоящего дела. Процессуальных нарушений, которые бы влекли отмену решения суда, не установлено.

Доводы апелляционной жалобы не содержат сведений, которые могли бы послужить основанием для отмены судебного акта в силу положений статьи 310 КАС РФ.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 6 декабря 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Дмитриева Алексея Михайловича, Дмитриевой Нины Григорьевны, Клейменовой Марии Степановны - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Зинченко И.Н.

Нефедов О.Н.