Постановление Верховного Суда РФ от 8 мая 2019 г. N 46-АД19-7 Суд отменил вынесенные ранее судебные акты нижестоящих инстанций по делу об использовании земельного участка не по целевому назначению и прекратил производство по делу в связи с отсутствием состава административного правонарушения

Постановление Верховного Суда РФ от 8 мая 2019 г. N 46-АД19-7

Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б.,

рассмотрев жалобу Головановой Инны Анатольевны на вступившие в законную силу постановление должностного лица Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) по Самарской области, заместителя главного государственного инспектора в муниципальных районах Красноярский, Елховский Самарской области по использованию и охране земель от 15 июня 2017 г. N 39-р/2017, решение судьи Красноярского районного суда Самарской области от 26 декабря 2017 г., решение судьи Самарского областного суда от 22 февраля 2018 г. и постановление заместителя председателя Самарского областного суда от 31 июля 2018 г., вынесенные в отношении Головановой Инны Анатольевны по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установил:

постановлением должностного лица Управления Росреестра по Самарской области, заместителя главного государственного инспектора в муниципальных районах Красноярский, Елховский Самарской области по использованию и охране земель от 15 июня 2017 г. N 39-р/2017 (далее также постановление должностного лица от 15 июня 2017 г. N 39-р/2017) Голованова И. А. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере 10000 рублей (л.д. 6162).

Решением судьи Красноярского районного суда Самарской области от 13 октября 2017 г. постановление должностного лица от 15 июня 2017 г. N 39-р/2017 отменено, производство по делу прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (л.д. 75-76).

Решением судьи Самарского областного суда от 7 декабря 2017 г. решение судьи Красноярского районного суда Самарской области от 13 октября 2017 г. отменено, дело возвращено в тот же суд на новое рассмотрение (л.д. 94-95).

По результатам нового рассмотрения решением судьи Красноярского районного суда Самарской области от 26 декабря 2017 г. (л.д. 105-108), оставленным без изменения решением судьи Самарского областного суда от 22 февраля 2018 г. (л.д. 127-131) и постановлением заместителя председателя Самарского областного суда от 31 июля 2018 г., постановление должностного лица от 15 июня 2017 г. N 39-р/2017 оставлено без изменения.

В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Голованова И. А. просит отменить постановление должностного лица от 15 июня 2017 г. N 39-р/2017, решение судьи Красноярского районного суда Самарской области от 26 декабря 2017 г., решение судьи Самарского областного суда от 22 февраля 2018 г. и постановление заместителя председателя Самарского областного суда от 31 июля 2018 г., вынесенные в отношении ее по настоящему делу об административном правонарушении, ссылаясь на их незаконность.

Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы заявителя, прихожу к следующим выводам.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1, пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В силу положений статей 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением.

Частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 данной статьи.

Из материалов дела следует, что 5 апреля 2017 г. на основании обращения главы администрации поселка городского типа Новосемейкино муниципального района Красноярский Самарской области о нарушении режима использования по целевому назначению земельного участка с кадастровым номером _, расположенного по адресу: ... проведено документарное административное обследование данного участка.

В рамках данного обследования установлено, что согласно сведениям программного комплекса информационной системы Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и Государственного кадастра недвижимости указанный земельный участок, общая площадь которого составляет 30 м2, относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования - почтовые отделения, телефонные и телеграфные станции и принадлежит на праве собственности Головановой И.А.

22 мая 2017 г. на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Росреестра по Самарской области от 20 апреля 2017 г. N 5350р/2017 должностным лицом Управления Росреестра по Самарской области проведена внеплановая выездная проверка соблюдения требований земельного законодательства при использовании указанного земельного участка.

В ходе проверки установлено, что на земельном участке размещена вышка сотовой связи с трансформаторной подстанцией и блоком управления, огражденная металлической решеткой с крышей, комплект оборудования станций размещен на опорно-мачтовом сооружении, принадлежащем ООО "Азимут Радиокоммуникации".

По результатам проверки должностным лицом Управления Росреестра по Самарской области 26 мая 2017 г. составлен акт и сделан вывод о нецелевом использовании Головановой И.А. части земельного участка, так как на нем расположена антенна спутниковой, сотовой и радиорелейной связи, что не соответствует виду разрешенного использования (почтовые отделения, телефонные и телеграфные станции), который не подходит для размещения базовых станций сотовой связи.

26 мая 2017 г. по данному факту должностным лицом Управления Росреестра по Самарской области в отношении Головановой И.А. составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Приведенные обстоятельства послужили основанием для привлечения Головановой И.А. постановлением должностного лица Управления Росреестра по Самарской области к административной ответственности, установленной данной нормой.

Судебные инстанции с выводами должностного лица и принятым им решением согласились.

Вместе с тем обжалуемые акты законными признать нельзя.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В силу положений статьи 26.1 названного Кодекса в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия).

Согласно пунктам 1, 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Зонирование территорий регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации и осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

В соответствии с пунктом 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальными зонами признаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно положениям статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно положениям частей 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные, условно разрешенные и вспомогательные.

Правила землепользования и застройки городского поселения Новосемейкино муниципального района Красноярский Самарской области утверждены решением Собрания представителей городского поселения Новосемейкино муниципального района Красноярский от 27 марта 2008 г. N 3.

Согласно данным Правилам, карте зонирования территории городского поселения земельный участок с кадастровым номером ..., расположенный по адресу: ..., входит в зону общественно-делового центра (Ц-1).

Градостроительный регламент данной зоны установлен главой 9 названных Правил землепользования и застройки и предусматривает перечень видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков с указанием основных, вспомогательных (установленных к основным) и условно-разрешенных видов разрешенного использования.

Объекты связи в данной зоне не включены в основные и вспомогательные разрешенные виды использования.

В соответствии с установленным градостроительным регламентом к основным видам разрешенного использования отнесено, в том числе размещение почтовых отделений, телефонных и телеграфных станций, к условно-разрешенным (требующим получения разрешения, вопрос о предоставлении которого подлежит обсуждению на публичных слушаниях) - размещение антенн сотовой, радиорелейной и спутниковой связи.

Делая вывод о виновности Головановой И. А. в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, должностное лицо и судебные инстанции исходили из того, что часть земельного участка, на которой расположено антенно-мачтовое сооружение с размещенными на нем базовыми станциями операторов сотовой связи, используется не по целевому назначению в соответствии с видом его разрешенного использования, который не подходит для размещения соответствующих сооружений.

Вместе с тем в материалах дела отсутствуют данные, указывающие на то, что земельный участок с кадастровым номером ..., расположенный по адресу: ..., не используется в соответствии с установленным видом его разрешенного использования.

Антенно-мачтовое сооружение с оборудованными на нем базовыми станциями операторов сотовой связи занимает часть земельного участка, на которой размещено на основании договора аренды N 4-11/15, заключенного между Головановой И.А. и ООО "Азимут Радиокоммуникации" 4 ноября 2015 г.

Объективных данных, свидетельствующих о том, что данное сооружение является объектом капитального строительства, в материалах дела не содержится, соответствующий вопрос в ходе производства по делу не выяснялся.

При рассмотрении дела и жалоб на постановление о назначении административного наказания должностным лицом и судебными инстанциями соответственно оставлено без должного внимания следующее.

Пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540 (далее - классификатор).

Примечанием 2 к данному Приказу (в редакции, действовавшей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела об административном правонарушении) установлено, что содержание видов разрешенного использования, перечисленных в классификаторе, допускает без отдельного указания в классификаторе размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных дорог общего пользования и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), объектов мелиорации, антенно-мачтовых сооружений, информационных и геодезических знаков, если федеральным законом не установлено иное.

Согласно разъяснению, приведенному в письме Департамента недвижимости Министерства экономического развития Российской Федерации от 18 марта 2016 г. N Д23и-1239, положения примечания 2 к названному Приказу следует понимать как дополнение к любому из видов разрешенного использования, указанного в классификаторе, если иное прямо не запрещено федеральным законом. Размещение указанных в этом примечании антенно-мачтовых сооружений допускается на земельных участках с любым видом разрешенного использования без дополнительного кадастрового учета изменений в части разрешенного использования земельного участка.

При таких обстоятельствах вывод должностного лица и судебных инстанций о наличии в деянии Головановой И.А. состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обоснованным признать нельзя.

В силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отсутствие состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 названного Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.

При таких обстоятельствах постановление должностного лица Управления Росреестра по Самарской области, заместителя главного государственного инспектора в муниципальных районах Красноярский, Елховский Самарской области по использованию и охране земель от 15 июня 2017 г. N 39-р/2017, решение судьи Красноярского районного суда Самарской области от 26 декабря 2017 г., решение судьи Самарского областного суда от 22 февраля 2018 г. и постановление заместителя председателя Самарского областного суда от 31 июля 2018 г., вынесенные в отношении Головановой И.А. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат отмене.

Производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации постановил:

жалобу Головановой И.А. удовлетворить.

Постановление должностного лица Управления Росреестра по Самарской области, заместителя главного государственного инспектора в муниципальных районах Красноярский, Елховский Самарской области по использованию и охране земель от 15 июня 2017 г. N 39-р/2017, решение судьи Красноярского районного суда Самарской области от 26 декабря 2017 г., решение судьи Самарского областного суда от 22 февраля 2018 г. и постановление заместителя председателя Самарского областного суда от 31 июля 2018 г., вынесенные в отношении Головановой И.А. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Производство по делу об административном правонарушении прекратить на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

С.Б. Никифоров