Глава 6. Деятельность Уполномоченного по совершенствованию законодательства и правовому просвещени

Глава 6
Деятельность Уполномоченного по совершенствованию законодательства и правовому просвещению

6.1. Совершенствование законодательства о правах человека и гражданина

Законодательство о правах человека постоянно находится в движении. Устраняются пробелы правового регулирования, обеспечивается настройка правовых норм и институтов, применение которых обнаруживает недостаточную эффективность и расхождение с основополагающей целью законодательства - обеспечить достойную жизнь личности, высокий уровень гарантий ее прав и свобод. Уполномоченный участвует в совершенствовании правового регулирования: вносит субъектам законодательной инициативы предложения об изменении и дополнении нормативных правовых актов, затрагивающих права и интересы граждан, в составе рабочих групп разрабатывает законопроекты, представляет заключения по законопроектам на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и международным договорам и т.д.

В 2018 году принято 575 федеральных конституционных и федеральных законов, в их числе - законы, направленные на реализацию 17 решений Конституционного Суда Российской Федерации. Изменения законодательства затронули самые разнообразные вопросы государственного строительства и социально-экономического развития страны. Многие из них имели своим назначением развитие гарантий прав и свобод человека и гражданина.

Это прежде всего нормативные правовые акты, которые усиливают защищенность участников трудовых правоотношений: работникам, имеющим трех и более детей, гарантировано право на предоставление ежегодного оплачиваемого отпуска в любое удобное для них время, увеличен размер пособия по безработице. Важнейшее значение для развития гарантий трудовых прав имела инициатива по повышению минимального размера оплаты труда.

Для обеспечения жилищных прав граждан стало значимым ужесточение требований к застройщикам, привлекающим для строительства их денежные средства, что позволило ввести дополнительные механизмы противодействия такому негативному явлению, как "обманутые дольщики". Расширен круг граждан, на которых законом субъекта Российской Федерации допускается распространение компенсации расходов на уплату взноса на капитальный ремонт.

Укреплены гарантии прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. Расширен перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов для медицинского применения, утверждена программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, приняты меры, направленные на совершенствование порядка обеспечения лекарственными препаратами лиц, больных редкими заболеваниями. Расширены полномочия государственных органов в части осуществления контроля качества и безопасности медицинской деятельности.

По предложению Уполномоченного из проекта Федерального закона "О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и (или) иных иностранных государств" исключены положения о запрете импорта медицинских препаратов, которые могли повлечь за собой риски необеспечения пациентов необходимыми лекарственными средствами.

В 2018 году был предпринят ряд шагов по либерализации уголовного законодательства: расширен перечень составов преступлений, по которым применяется институт освобождения от ответственности в связи с возмещением ущерба.

В докладах о деятельности Уполномоченного за 2015-2017 гг. отмечалась необходимость скорейшего принятия федерального закона о кратном зачете времени содержания лица под стражей до вступления приговора суда в законную силу в срок отбывания наказания в зависимости от вида исправительного учреждения. По данному вопросу Уполномоченный обращалась к Президенту Российской Федерации и Председателю Правительства Российской Федерации. В результате столь долгожданный федеральный закон был принят.

Положительной оценки заслуживают изменения законодательства, направленные на развитие гарантий прав участников уголовного процесса. В частности, введены механизмы судебного контроля за отменой постановлений о прекращении уголовного дела, что предоставило гражданам дополнительные гарантии защиты от незаконного и необоснованного уголовного преследования.

В целях повышения гарантий прав лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, расширены полномочия членов ОНК по проведению кино-, фото- и видеосъемки, а также использованию измерительных приборов при осуществлении общественного контроля. Сокращены сроки фактически отбытого наказания, после которого наказание в виде лишения свободы может быть заменено принудительными работами. Больше стало возможностей для обращения в суд по вопросу освобождения от отбывания наказания в связи с тяжелой болезнью. Теперь при невозможности обращения самого осужденного в суд направляется представление начальника учреждения, исполняющего наказание.

В результате совместной работы Уполномоченного с Минюстом России приняты нормативные правовые акты, направленные на улучшение бытовых условий и питания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, а также осужденных.

По инициативе Верховного Суда Российской Федерации было усовершенствовано законодательство о судоустройстве и судопроизводстве. В системе судов общей юрисдикции выделены апелляционные и кассационные суды. Принцип экстерриториальности, положенный в основу образования указанных судов, а также исключение практики, при которой в рамках одного суда совмещаются несколько судебных инстанций, должны обеспечить повышение гарантий независимости выносимых судебных решений.

Повышению прозрачности деятельности судов послужит введение обязательной аудиозаписи судебных заседаний при рассмотрении гражданских дел.

При рассмотрении в Государственной Думе законопроекта об уточнении порядка формирования состава суда, о правовом статусе помощника судьи и об обязательной аудиозаписи судебного заседания учтены предложения Уполномоченного в части необходимости получения согласия сторон при прекращении предварительного судебного заседания и открытии судебного заседания в первой инстанции в рамках гражданского и административного судопроизводства.

Большой резонанс вызвал внесенный в Государственную Думу проект федерального закона о комплексной реформе процессуального законодательства, которым предусматривалось введение требования о наличии высшего юридического образования для представителей сторон в гражданском и арбитражном процессе. Уполномоченный отмечает, что такое требование не основывается на реалиях гражданско-правовых отношений и, главное, ограничивает право граждан на доступ к правосудию.

В ходе рассмотрения законопроекта Государственной Думой значительная часть предложений и замечаний Уполномоченного была учтена. Например, в итоговой редакции принятого федерального закона установлено, что под требование о высшем юридическом образовании для лица, выступающего в суде в качестве представителя, не подпадают дела, подлежащие рассмотрению мировыми судьями и районными судами. Кроме того, при доработке из проекта федерального закона исключена норма, предусматривающая повышение цены исковых требований, при которых дела подлежат рассмотрению в порядке упрощенного производства, установлены дополнительные критерии идентификации должников по исполнительным производствам, внесены иные изменения, направленные на обеспечение процессуальных гарантий защиты прав граждан.

Следует также констатировать, что в 2018 году в законодательство внесены изменения, которые были неоднозначно восприняты обществом. Среди них - законы о пенсионной реформе, повышение ставки НДС, введение на территории ряда субъектов Российской Федерации налога для самозанятых граждан, приостановление действия нормы об увеличении доли денежного довольствия при исчислении пенсии военным пенсионерам до 1 января 2020 года.

В 2018 году Уполномоченным в общей сложности в различные государственные органы направлено более 80 обращений по вопросам совершенствования законодательства: 34 обращения в Государственную Думу, столько же в профильные министерства и ведомства, 6 - в Совет Федерации, 4 - в Правительство Российской Федерации, 2 - в Администрацию Президента Российской Федерации.

В ходе законотворческой деятельности в 5 принятых федеральных законах учтено 19 предложений Уполномоченного.

В отношении ряда законопроектов, по которым Уполномоченным направлены заключения в ответственные комитеты Государственной Думы, законодательные процедуры еще не завершены. Уполномоченный надеется, что предложения будут учтены.

Продолжается работа над законопроектом о введении уголовной ответственности за неявку в военный комиссариат для самостоятельного получения повестки. По мнению Уполномоченного, принятие законопроекта в представленной редакции может повлечь неосновательную квалификацию в качестве преступления действий граждан, подлежащих призыву на военную службу, и, соответственно, существенное нарушение их прав ввиду безальтернативного привлечения к уголовной ответственности даже при наличии уважительных причин неявки. В этой связи в Комитет Государственной Думы по обороне направлено заключение Уполномоченного с поправками к вышеуказанному законопроекту, в котором предлагается при принятии решений о привлечении к уголовной ответственности учитывать уважительные причины неявки.

В сфере внимания Уполномоченного остаются вопросы, связанные с защитой прав граждан в области здравоохранения. К сожалению, количество жалоб и иных обращений о нарушениях в данной области по-прежнему велико, тогда как объем бесплатной и доступной медицинской помощи продолжает сокращаться.

Уполномоченным направлены в Государственную Думу предложения о поправках к законопроекту в части усиления контроля за качеством и безопасностью лекарственных препаратов для медицинского применения, реализуемых через Интернет. Указанный законопроект, принятый в первом чтении в декабре 2017 г., в течение 2018 г. Государственной Думой не рассматривался.

Требуется дальнейшее улучшение качества правового регулирования прав человека в местах принудительного содержания. Это касается вопросов оптимизации порядка освобождения от наказания в связи с болезнью, а также обеспечения отбывания осужденными наказания в виде лишения свободы вблизи места их проживания.

Проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 73 и 81 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации", регламентирующего вопросы перевода для отбывания наказания в виде лишения свободы вблизи от места проживания (осуждения), разработанный Минюстом России при участии Уполномоченного, в октябре 2018 г. направлен в Правительство Российской Федерации для рассмотрения и последующего внесения в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы.

В 2018 г. продолжена работа над проектом федерального закона, направленного на урегулирование вопроса освобождения от отбывания наказания осужденных в связи с тяжелой болезнью. Указанный законопроект, также разработанный при участии Уполномоченного, концептуально поддержан Минюстом России и в настоящее время дорабатывается при участии Уполномоченного с учетом поступивших предложений и замечаний.

Значимым вопросом в сфере совершенствования правозащитного законодательства остается формирование полноценной законодательной базы деятельности региональных уполномоченных по правам человека.

Главным успехом большой совместной законотворческой работы Уполномоченного и Совета Федерации при поддержке Администрации Президента Российской Федерации стали разработка и внесение в Государственную Думу проекта федерального закона "Об общих принципах организации деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации", работа над которым велась более двух лет совместной рабочей группой, созданной по инициативе Председателя Совета Федерации В.И. Матвиенко с участием уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и членов Совета Федерации.

Сохраняется объективная потребность в законодательном уточнении компетенции Уполномоченного и его Аппарата. В Докладе за 2017 год Уполномоченный указывала на необходимость наделения служащих его Аппарата при рассмотрении жалоб граждан дополнительными полномочиями, включая посещение и проведение проверок по поручению Уполномоченного мест принудительного содержания. Реализация указанных предложений возможна в рамках комплексных изменений законодательства об институте Уполномоченного, направленных на совершенствование его правового статуса.

На решение данных и иных вопросов в настоящее время направлены законопроектные усилия Уполномоченного и служащих его Аппарата. Повышению качества законов, принимаемых Государственной Думой, может способствовать правило об учете заключений Уполномоченного на законопроекты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина. Такая практика имеет место в ряде государств. Например, согласно Закону Республики Армения от 14 января 2017 г. N ЗР-1 "О Защитнике прав человека" государственный орган законодательной власти, получивший предложение Защитника прав человека Республики Армения (аналогичен российскому Уполномоченному), обязан "рассмотреть его и информировать Защитника о результатах" в срок не позднее 30 суток (часть 3 статьи 29).

6.2. Правовое просвещение

Генеральная Ассамблея провозглашает настоящую Всеобщую декларацию прав человека в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства с тем, чтобы каждый человек и каждый орган общества, постоянно имея в виду настоящую Декларацию, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств - членов Организации, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией.

Всеобщая декларация прав человека

Правовое просвещение в области прав человека призвано содействовать утверждению в обществе верховенства закона и формированию активной жизненной позиции граждан в вопросах использования и защиты своих прав и свобод. Вместе с тем результаты социологических исследований показывают, что россияне критически оценивают состояние правовой культуры. Только четверть опрошенных относят себя к числу знающих отечественное законодательство, 70% признались, что не обладают знаниями в данной области.

Треть опрошенных, столкнувшихся с нарушением прав, не принимают мер по их восстановлению и защите; основная причина этого - отсутствие веры в результативность каких-либо действий; 40% опрошенных готовы отстаивать свои права только в отдельных случаях.

В деятельности Уполномоченного правовое просвещение в области прав и свобод человека и гражданина является одним из важных направлений.

Особенности построения правопросветительской работы в 2018 году были обусловлены двумя важнейшими юбилейными датами: 70-летием Всеобщей декларации прав человека и 25-летием Конституции Российской Федерации. В публичных лекциях перед школьниками и студентами, в выступлениях на конференциях, круглых столах, парламентских слушаниях Уполномоченный и сотрудники его Аппарата разъясняли положения этих эпохальных правовых актов, давали советы по практическому использованию их норм.

В 2018 г. этим юбилейным событиям были посвящены организованные Уполномоченным или проведенные при его участии II Международная конференция омбудсменов (при содействии Российского университета дружбы народов и Управления Верховного Комиссара ООН по правам человека, ноябрь); конференции и парламентские слушания в Совете Федерации и Государственной Думе (ноябрь, декабрь); XIX Международная научно-практическая конференция "Конституция Российской Федерации и современный правопорядок" (МГУ, ноябрь).

Всего же при участии Уполномоченного в 2018 году реализовано 113 мероприятий правопросветительского характера, из них 43 организованы совместно с государственными и общественными институтами, принято участие в работе более 30 научно-практических конференций и круглых столов.

Значительное внимание уделяется правовому информированию граждан, развитию правовой грамотности и воспитанию подрастающего поколения в образовательных организациях различного уровня посредством внедрения в учебный процесс курсов, программ, учебно-методических материалов, обеспечивающих получение знаний в области прав человека.

Одним из важнейших аспектов формирования правового сознания граждан выступает их информирование об институте Уполномоченного.

В 2018 году продолжен выпуск информационно-аналитического издания "Бюллетень Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации", четвертый номер которого посвящен вопросам защиты прав граждан с нарушениями психического здоровья, а в пятом рассматривались вопросы защиты права на образование. Продолжилась работа по изданию информационного листка "Права человека", а также памяток и брошюр из серии "Библиотека Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации" в целях информирования граждан о правах и способах их защиты.

Положительные результаты работы с обращениями граждан нашли отражение в ежегодном тематическом издании "Закон на Вашей стороне". По итогам заседаний Координационного совета уполномоченных по правам человека (май и ноябрь 2018 года) опубликованы сборники "Защита прав граждан с нарушениями психического здоровья" и "Защита прав граждан на образование", кроме того, выпущено издание, посвященное деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

В 2018 году Уполномоченный продолжила реализацию информационно-просветительского проекта "Права человека" на Общественном телевидении России (ОТР). В ходе прямого эфира телезрители смогли обратиться к Уполномоченному за содействием в разрешении проблемных ситуаций в области защиты прав на охрану здоровья и медицинскую помощь.

В рамках информирования населения об институте государственного правозащитника с помощью сети Интернет ведется работа специализированного сайта-сателлита (на русском и английском языках), посвященного вопросам правового просвещения, где размещена информация о действующем законодательстве, представлен алгоритм решения правовых проблем, аккумулируются лучшие практики и программы правового просвещения в субъектах Российской Федерации.

Третий год подряд проводится работа в рамках реализации информационно-просветительского проекта "Правозащитная карта России", в 2018 году она дополнена новыми интерактивными страницами с информацией о работе Экспертного совета при Уполномоченном и координационных советов уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Уполномоченный предметно работает в области правового просвещения и образования молодежи. В 2018 году развивалось научно-методическое и практическое сотрудничество с вузами, состоялось подписание соглашений с Московским государственным лингвистическим университетом, Московским государственным институтом международных отношений (университетом) Министерства иностранных дел Российской Федерации, Всероссийской академией внешней торговли Министерства экономического развития Российской Федерации и Российским новым университетом. В настоящее время действует 18 соглашений о сотрудничестве с университетами.

Традиционной остается практика проведения Уполномоченным лекционных занятий в образовательных организациях.

В 2018 г. Уполномоченный провела открытые лекции и встречи со студентами Академии права и управления ФСИН России (март), Московского государственного лингвистического университета (апрель), Российского нового университета (май), Всероссийской академии внешней торговли Министерства экономического развития Российской Федерации (сентябрь), Калужского государственного университета им. К.Э. Циолковского (сентябрь), Саратовской государственной юридической академии (сентябрь).

Положительно зарекомендовала себя такая форма правового просвещения, как конкурс проектов по актуальным проблемам обеспечения прав человека в сфере исполнения уголовных наказаний, организованный в рамках VII Международной недели творчества курсантов и студентов образовательных организаций ФСИН России "Виват, курсанты", в подведении итогов которого в качестве председателя жюри приняла участие Уполномоченный.

В рамках магистерской программы "Международная защита прав человека", реализуемой при поддержке Управления Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ), в 2018 году в Аппарате Уполномоченного проводились лекционные и практико-ориентированные занятия для магистрантов.

В декабре 2018 г. в Российской государственной библиотеке при поддержке Уполномоченного было проведено заседание научного дискуссионного клуба "70 лет после принятия Всеобщей декларации прав человека", в котором приняли участие студенты и аспиранты ведущих вузов.

У магистрантов есть возможность не только ознакомиться с работой государственного правозащитника, с актуальной правозащитной повесткой, но и пройти стажировку в Аппарате Уполномоченного. Необходимо отметить, что число практикантов ежегодно растет. Так, если в 2016 г. в Аппарате практику прошли 26 студентов, в 2017 г. - 90, то в 2018 г. - 104.

При непосредственном участии Уполномоченного продолжается развитие образовательных программ по проблемам реализации и защиты прав и свобод человека. По данным Минобрнауки России, в настоящее время организациями высшего образования Российской Федерации при реализации программ бакалавриата и специалитета используются примерные рабочие программы дисциплины "Права человека".

Программы реализуются в 372 образовательных организациях высшего образования. По представленным образовательными организациями данным, общее количество студентов всех форм обучения (очной, заочной, очно-заочной), осваивающих программы дисциплины "Права человека", составляет 468 105 человек, в том числе уровня бакалавриата - 367 619 человек; уровня специалитета - 100 486 человек.

Примерные рабочие программы дисциплины "Права человека" для уровней бакалавриата и специалитета используются также при реализации дисциплин "Конституционное право", "Международное право", "Права человека и международное гуманитарное право".

Уполномоченным продолжается разработка программ учебной дисциплины "Права человека" для системы высшего образования с целью их дальнейшего внедрения в учебный процесс вузов. Основной задачей указанной работы является создание универсального модуля, направленного на развитие у учащихся не просто теоретических представлений, но также практических навыков и умений по защите и соблюдению прав человека.

При непосредственном участии Уполномоченного продолжается создание учебной программы дисциплины "Права человека и гражданина" для подготовки бакалавров неюридических специальностей. Программа включает 8 тематических разделов на 72 академических часа, типовые практические и контрольные задания, перечень основной и дополнительной учебной литературы, содержит обширный компонент кейсов - лучших практик защиты прав и свобод человека на примерах конкретных обращений граждан к Уполномоченному. Ведется работа над созданием учебно-методического пособия "Права человека: уметь защищать".

Уполномоченный считает целесообразным рассмотрение вопроса о внедрении модуля "Права человека" в основные общеобразовательные программы. В ноябре в рамках Координационного совета уполномоченных по правам человека, посвященного защите прав граждан на образование, Министр просвещения Российской Федерации О.Ю. Васильева в целом поддержала данную инициативу, а также предложение о включении уполномоч