Глава 2. Защита гражданских и политических прав и свобод

Глава 2
Защита гражданских и политических прав и свобод

2.1. Право избирать и быть избранным

Свободные, демократические выборы - одна из ценностей современной цивилизации, обязательный атрибут реальной власти народа, возможность влиять на историю развития государства, в котором он живет.

Ключевыми событиями 2018 года стали две масштабные избирательные кампании: выборы Президента Российской Федерации (18 марта) и единый день голосования (9 сентября). Явка составила 67,5%, что выше явки на выборах Президента Российской Федерации в 2012 году, в которых приняли участие 71 780 800 избирателей.

Организация и проведение избирательной кампании на выборах Президента Российской Федерации 2018 года и столь высокий уровень явки избирателей получили положительную оценку международных экспертов и международных наблюдательных миссий, которые признали, что выборы прошли открыто, честно и легитимно.

В единый день голосования (9 сентября) в 80 субъектах Российской Федерации прошло 4757 избирательных кампаний различного уровня и 59 местных референдумов в 8 субъектах Российской Федерации. В этот период состоялись дополнительные выборы 7 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выборы глав 22 субъектов Российской Федерации, а также выборы депутатов законодательных (представительных) органов власти в 16 субъектах Российской Федерации.

В целях поддержки гражданской активности и упрощения контроля их чистоты в 2018 году было продолжено совершенствование избирательного законодательства, что в итоге действительно усилило гарантии избирательных прав, повысило прозрачность и доступность голосования.

Общественная палата Российской Федерации и региональные общественные палаты получили право назначать наблюдателей на выборы, общественные организации, волонтеры, активные граждане России смогли осуществлять наблюдение непосредственно на избирательных участках в день голосования.

Впервые была предусмотрена возможность видеонаблюдения и трансляции изображения в сети Интернет из помещения для голосования и помещения ТИК, что существенно повысило открытость избирательного процесса и создало правовые основания для использования видеозаписей при рассмотрении жалоб. На 14 тыс. избирательных участков в 42 субъектах Российской Федерации применялось видеонаблюдение с трансляцией процесса голосования в режиме онлайн в Интернете. При этом веб-камеры были установлены не только в участковых комиссиях, но и в помещениях территориальных избирательных комиссий.

В соответствии с Федеральным законом от 1 июня 2017 г. N 104-ФЗ наблюдатели на выборах Президента Российской Федерации имели право осуществлять фото- и видеосъемку в помещении для голосования. Впервые был применен судебный порядок удаления из помещения для голосования наблюдателей и иных лиц, а также отстранения от работы членов участковой избирательной комиссии. Существенно упрощен порядок назначения наблюдателей на выборы, и расширены их права.

В 2018 году в избирательный процесс активно внедрялись современные цифровые технологии. Главным новшеством стала отмена открепительных удостоверений, имевших большие нарекания у правозащитников из-за возможности организации "каруселей", и замена их механизмом включения в список избирателей по месту нахождения на основании заявления. Для этого гражданам обеспечили возможность подать заявление через портал "Госуслуги" либо обратиться в многофункциональные центры по предоставлению государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ) или прийти в территориальную, участковую избирательные комиссии.

Внедрение инновационного механизма включения в список избирателей по месту нахождения ("Мобильный избиратель"), который заменил систему открепительных удостоверений и досрочного голосования, сделало процедуру голосования более удобной и предоставило избирателю возможность выбора формы голосования.

Еще одно новшество в сфере цифровых технологий - QR-кодирование протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования. Эта технология способствовала ускоренному вводу данных протокола участковой избирательной комиссии в систему ГАС "Выборы", обеспечивая прозрачность подведения итогов избирательных кампаний.

Развитие электронных технологий в области избирательного процесса, по мнению Уполномоченного, способствует снижению возможностей для злоупотреблений и нарушений избирательных прав граждан. В этой связи Уполномоченный поддерживает проведение эксперимента по электронному голосованию, который планируется осуществить в 2019 году на 30 универсальных цифровых избирательных участках города Москвы.

В 2018 году продолжалась реализация государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на 2011-2020 годы, благодаря которой увеличилось в том числе количество помещений для голосования на первых и вторых этажах и имеющих специальное оборудование.

Положительной практикой следует признать внедрение в период проведения выборов мэра города Москвы таких новых форм организации голосования, как образование избирательных участков за пределами территории города Москвы (всего было образовано 209 участков) и увеличение продолжительности работы избирательных комиссий на два часа. Комплексно эти меры позволили большему числу москвичей, в первую очередь тем, для кого удобство процедуры играет решающую роль, реализовать право на выбор и принять участие в голосовании.

В рамках заключенного в 2016 году Соглашения с ЦИК России о взаимодействии в период подготовки и проведения избирательных кампаний, референдума Российской Федерации Уполномоченный и служащие его Аппарата осуществляли тесное сотрудничество с ЦИК России, принимали меры по предупреждению нарушений избирательных прав граждан и соблюдению избирательного законодательства.

Новой формой взаимодействия в рамках соглашений региональных уполномоченных с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации стало создание центров общественного наблюдения, главная цель которых заключалась в повышении информированности граждан и доступности информации о выборах.

Уполномоченный и служащие его Аппарата принимали активное участие в научных конференциях и заседаниях круглых столов по вопросам совершенствования избирательного процесса.

Таким образом, в рамках юбилейных мероприятий, проводимых ЦИК России, Уполномоченный и его представители приняли участие в научно-практической конференции "Выборы. Сегодня и завтра", посвященной 25-летию современной избирательной системы России, в круглом столе по развитию и совершенствованию избирательного законодательства, Уполномоченный также выступила на пленарной сессии Первого Всероссийского конгресса общественных наблюдателей.

В период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации в Аппарате Уполномоченного была образована мониторинговая рабочая группа, которая ежедневно принимала обращения граждан, осуществляла мониторинг СМИ, поддерживала связь с региональными уполномоченными, обменивалась информацией с Аппаратом ЦИК России. В нее вошли представители правозащитного и научного сообществ, "Корпуса за чистые выборы", Ассоциации юристов России и служащие Аппарата Уполномоченного, которые оперативно реагировали на обращения, выезжали для проверки поступающих сведений.

Опыт мониторинговой рабочей группы оказался успешным, ее деятельность продолжилась в период подготовки и проведения выборов в единый день голосования 9 сентября 2018 года.

Одновременно с этим работала горячая линия, которая стала дополнительным каналом информации о возможных нарушениях в ходе выборов и позволила оперативно реагировать на поступающие сигналы.

На горячую линию Уполномоченного обратился председатель ТИК района Митино г. Москвы с просьбой оказать содействие в восстановлении системы "Мобильный избиратель". В результате обращения Уполномоченного в МГИК о необходимости принять меры технического характера более 2000 жителей смогли в ТИК района Митино воспользоваться этой услугой.

В 2018 году впервые была апробирована такая форма работы, как совместное наблюдение с Общественной палатой города Москвы, Общественным штабом по наблюдению за выборами мэра Москвы и Ассоциацией юристов России за соблюдением избирательного законодательства. Служащие Аппарата Уполномоченного с представителями штаба осуществляли выезды в мобильные пункты избирателей по Московской области, образованные для голосования по выборам мэра города Москвы.

Представители Уполномоченного также вошли в состав мониторинговой рабочей группы Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека по выборам Президента Российской Федерации в 2018 году. Региональные уполномоченные являлись членами мониторинговых мобильных групп СПЧ на территории Московской, Ленинградской, Новосибирской, Тверской, Владимирской областей и города Москвы.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 81 обращение по вопросам реализации избирательных прав граждан (в 2016 году - 96, в 2017 году - 50), которые затрагивали широкий спектр вопросов, возникающих на различных этапах избирательного процесса.

Большинство обращений касалось вопросов организации и осуществления голосования. Заявители указывали на ненадлежащее оборудование помещений избирательных участков, в том числе слабую организацию видеонаблюдения, нехватку бюллетеней, отсутствие специальных условий для голосования избирателей с ограниченными возможностями здоровья.

Гражданка Ш., осуществлявшая уход за дочерью, инвалидом первой группы, обратилась к Уполномоченному с жалобой на отказ сотрудников МФЦ в приеме заявления о голосовании вне помещения для голосования, поскольку сотрудники МФЦ пришли к ней для оформления заявления о голосовании только 13 марта 2018 г., когда срок на дистанционную подачу заявления о голосовании вне помещения для голосования уже истек. После вмешательства Уполномоченного гражданка Ш. включена в список избирателей по месту нахождения и внесена в реестр лиц, голосующих вне помещения.

В поступающих жалобах сообщалось об отказе в регистрации кандидатов, о давлении со стороны администрации при приеме документов кандидата-самовыдвиженца, однако по результатам проведенных проверок факты нарушений, как правило, не подтверждались.

Число обращений в связи с формированием и организацией деятельности избирательных комиссий по сравнению с предшествующими периодами претерпело некоторый рост. Анализ поступивших жалоб позволил выявить ряд вопросов, ранее не отражавшихся в обращениях к Уполномоченному, в частности о легитимности участковой избирательной комиссии в связи с наличием родственных связей между членами комиссии.

К Уполномоченному обратился гражданин Т. с жалобой на включение в состав членов участковой избирательной комиссии N 1170 по району Перово г. Москвы четырех однофамильцев, которые с большой степенью вероятности являются близкими родственниками и составляют все руководство комиссии. Вместе с тем наличие родственных связей между председателем и членами участковой избирательной комиссии не является нарушением по действующему законодательству и не влечет за собой признания незаконным состава указанной УИК.

Отсутствие исчерпывающего правового регулирования в этой области может привести к конфликту интересов и нарушению избирательных прав граждан. В этой связи предлагается рассмотреть возможность внесения в федеральное законодательство, регулирующее избирательный процесс, изменений в части уточнения ограничений и запретов для членов избирательных комиссий.

В обращениях по вопросам получения и распространения сведений об избирательном процессе сообщалось о слабом информировании о возможности голосования по месту пребывания. Такие обращения, как и жалобы на отсутствие условий для голосования, в основном поступали от граждан с ограниченными возможностями здоровья.

По сравнению с 2016 и 2017 годами немного увеличилось количество обращений по вопросам регистрации, составления списка избирателей в связи с формированием избирательных округов. Заявители жаловались на исключение их из списка избирателей или на отказ включить их в этот список.

К Уполномоченному обратился гражданин Ч., постоянно проживающий в Мурманской области, с жалобой на отказ УИК о включении его в список избирателей по месту нахождения в санатории. По ходатайству Уполномоченного нарушение было устранено.

По вопросам реализации активного и пассивного избирательного права, как и в предыдущие годы, поступали жалобы от граждан, находящихся в СИЗО, а также от заявителей новой категории - лиц, в отношении которых по судебному решению в качестве меры пресечения избран домашний арест.

В прошедшем году на горячую линию Уполномоченного поступали отдельные устные сообщения по вопросам нарушения волеизъявления избирателей (принуждение участвовать в выборах, голосовать за определенного кандидата и др.), число которых снизилось по сравнению с 2016 годом.

В ходе рассмотрения поступивших к Уполномоченному заявлений выявлен ряд проблем правового регулирования и правоприменительной практики.

В частности, требует дополнительных законодательных решений дальнейшее повышение прозрачности избирательного процесса с помощью совершенствования института наблюдателей.

На выборах Президента Российской Федерации уполномоченный по правам человека во Владимирской области столкнулся с определенными ограничениями, затрудняющими мониторинг реализации гражданами избирательных прав. Он не входит в число лиц, которые наделены правом осуществлять наблюдение за проведением выборов, референдума. В этой связи региональный уполномоченный был вынужден обратиться в Общественную палату области за получением статуса наблюдателей для себя и сотрудников своего аппарата.

Целесообразно внедрить практику общественного наблюдения, выдвижение наблюдателей общественными объединениями и субъектами общественного контроля на выборах всех уровней, проводимых на территории Российской Федерации. Введение общественного наблюдения лицами беспристрастными и в то же время компетентными будет являться действенной гарантией обеспечения гласности в работе избирательных комиссий.

Требует особого внимания вопрос реализации пассивного избирательного права лицами, в отношении которых избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. В соответствии с Конституцией Российской Федерации до вступления приговора в силу лицо считается невиновным и обладает всей полнотой конституционных прав (часть 3 статьи 32, часть 1 статьи 49). Однако в настоящее время ввиду отсутствия законодательно закрепленных правовых механизмов сложилась ситуация, когда лицо, в отношении которого избрана мера пресечения в виде заключения под стражу или домашнего ареста, имеет значительные ограничения для участия в избирательной кампании в качестве кандидата на выборную должность. В этой связи необходимо урегулировать порядок нотариального удостоверения документов в связи с участием в выборах в качестве кандидата.

Уполномоченный отмечает, что на момент подготовки Доклада намечены пути решения другой важной проблемы реализации пассивного избирательного права, с которой к омбудсмену многократно обращались граждане: о снижении верхней границы муниципального фильтра на губернаторских выборах с 10% до 5%, что позволит расширить возможности для выдвижения кандидатов, не обладающих административным ресурсом.

Для структурирования и упрощения законодательства, регулирующего сферу выборного права, Уполномоченным поддерживается широко обсуждаемая идея создания избирательного кодекса Российской Федерации. Поскольку избирательное право - это сложный правовой сегмент, который регламентирован множеством федеральных и региональных законов, а также многочисленными нормативными актами избирательных комиссий, то кодификация норм будет благотворно влиять на правоприменение и повысит гарантии прав граждан в рассматриваемой сфере отношений.

С сожалением приходится констатировать, что в нарушение норм международного права граждане России, находящиеся на территории Украины, были полностью лишены возможности реализации своих избирательных прав во время проведения выборов Президента Российской Федерации в 2018 году.

К Уполномоченному в день голосования поступили обращения от граждан России, проживающих или находящихся на Украине, на действия украинских властей по ограничению в допуске граждан России, желающих проголосовать на выборах Президента Российской Федерации: организованы охраняемые силовыми структурами кордоны вокруг дипломатических представительств Российской Федерации, через которые граждане не могли пройти. Уполномоченный сделала по этому поводу официальные заявления, обратилась в международные органы и к Уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека. Однако политизированность сферы прав человека и система двойных стандартов не позволили восстановить нарушенные права граждан Российской Федерации.

По мнению Уполномоченного, подобные действия не только нивелируют само понятие "права человека", но и являются прямым вызовом всем основополагающим международным принципам, нормам и стандартам, обязательство исполнять которые Украина приняла на себя как член ООН, ОБСЕ и других международных организаций.

2.2. Право на гражданство Российской Федерации

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, утвержденная Указом Президента Российской Федерации 31 октября 2018 года, в качестве основных направлений миграционной политики в области гражданства определила обеспечение простоты, прозрачности процедур и понятности условий приобретения гражданства Российской Федерации.

В 2018 году в гражданство Российской Федерации принято 268,1 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - иностранные граждане). В сравнении с 2017 годом их количество увеличилось на 4,5%.

Среди принятых в гражданство Российской Федерации в 2018 году граждане государств - участников СНГ составляют подавляющее большинство (95,3%), граждане ЕС - 0,3%. От иностранных граждан поступило 42,3 тыс. заявлений о признании их носителями русского языка (прирост на 184,5%), из них в гражданство Российской Федерации приняты 16,4 тыс. человек (прирост на 308,1%).

В рамках курса на последовательное совершенствование законодательства о гражданстве Российской Федерации принят Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"". Законом внесены изменения в статью 14, дающие право на упрощенный прием в гражданство Российской Федерации участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее - Государственная программа), и членам их семей, состоящих на учете по месту пребывания на территории принимающего субъекта.

Кроме того, предложения Уполномоченного по предоставлению иностранным гражданам возможности повторного участия в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, реализованы в Указе Президента Российской Федерации от 15 марта 2018 г. N 109, которым предусмотрена такая возможность при условии возмещения понесенных затрат, связанных с получением государственных гарантий и социальной поддержки.

Однако сложности в вопросах приема в гражданство Российской Федерации сохраняются. В 2018 году к Уполномоченному поступило 652 обращения по вопросам гражданства (в 2017 и 2016 годы - 580 и 801 соответственно).

Преобладающее большинство (92%) поступило от лиц, проживавших в странах ближнего зарубежья, главным образом от граждан Украины (27,5%), Республики Узбекистан (10,8%), Республики Армения (8,6%), Республики Казахстан (6,7%) и Республики Таджикистан (5,9%).

Наибольшую долю составляют обращения о содействии в приобретении гражданства Российской Федерации, которые поступали от граждан, не имеющих действительных документов, удостоверяющих личность; не представивших сведения об их настоящем правовом положении; имеющих неснятую или непогашенную судимость, в том числе отбывающих наказание за совершенные преступления в виде лишения свободы; являющихся членами семей граждан Российской Федерации.

Значительным остается число обращений от лиц, чей паспорт гражданина Российской Федерации признан недействительным и изъят в связи с проведенной в соответствии с законодательством проверкой обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо отсутствии у них гражданства Российской Федерации, - 89 обращений.

Гражданин Украины Г. обратился к Уполномоченному с просьбой об оказании содействия в приобретении гражданства Российской Федерации. Решением Бахчисарайского районного суда Республики Крым от 21 марта 2017 г. установлен факт постоянного проживания Г. на территории Республики Крым по состоянию на 18 марта 2014 г. Уполномоченный обратилась в УВМ МВД по Республике Крым с просьбой предоставить сведения о рассмотрении уполномоченными органами вопроса приобретения Г. гражданства Российской Федерации. УВМ МВД по Республике Крым Уполномоченный уведомлена о том, что Г. признан гражданином Российской Федерации на основании Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя".

Вопросы применения отдельных норм законодательства о гражданстве и процедуре его принятия затрагивались в 148 обращениях. По итогам их рассмотрения гражданам направлены необходимые разъяснения.

В целом по результатам рассмотрения обращений, проверки их обоснованности оказано содействие 40 гражданам в решении вопросов гражданства по 19 обращениям.

Среди них 5 обращений, по которым были приняты решения о приобретении гражданства Российской Федерации (принадлежности к гражданству) с учетом имевшихся решений судов об установлении юридического факта проживания на территории Российской Федерации. По 3 обращениям удалось восстановить права граждан Российской Федерации, чьи паспорта ранее были признаны выданными в нарушение установленного порядка, еще по 3 обращениям гражданство Российской Федерации было приобретено в результате проведения процедур по установлению личности.

Анализ обращений позволяет выделить ряд актуальных проблем правового регулирования и правоприменительной практики.

Острой остается проблема упорядочения правового положения лиц, находящихся на территории Российской Федерации без документов, удостоверяющих личность. Количество таких лиц, по сведениям МВД России, составило в 2018 году 4,3 тыс. человек. Существенного снижения их числа, несмотря на принимаемые меры по упрощению определения гражданской принадлежности и приобретению российского гражданства этой категорией лиц, не происходит: в 2017 году на территории Российской Федерации находилось 4 тыс. человек, в 2016 году - 4,9 тыс. человек.

Ш., как лицо без гражданства, обратился к Уполномоченному с просьбой об оказании содействия в приобретении гражданства Российской Федерации. Из материалов обращения следовало, что Ш. проживает на территории Российской Федерации длительное время без каких-либо документов. Решением Сысертского районного суда Свердловской области от 31 января 2017 г. был установлен факт постоянного проживания заявителя на территории Российской Федерации с 1 января 1999 г. Заявление Ш. о приеме в гражданство Российской Федерации длительное время находилось на рассмотрении уполномоченных органов, однако решение в отношении него по существу вопроса не было принято. Уполномоченным было направлено мотивированное обращение в УВМ ГУ МВД России по Свердловской области, в результате чего 20 февраля 2018 г. положительно решен вопрос о принятии Ш. в гражданство Российской Федерации.

Обсуждение вопросов правового положения лиц без гражданства, не имеющих документов, на территории Российской Федерации состоялось 23 мая 2018 года на заседании консультационно-правозащитной группы Экспертного совета при Уполномоченном с участием представителей правозащитного сообщества, руководителей и специалистов подразделений ГУВМ МВД России, а также сотрудников Представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Российской Федерации. В числе рекомендаций по упорядочению правового положения лиц без гражданства предложено: снятие временных рамок главы VIII.1 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" и установление упрощенного порядка приобретения российского гражданства лицами без гражданства; создание инструментов для определения правового статуса лица без гражданства, его документирования и предоставления прав на трудовую деятельность, медицинское и социальное обслуживание.

Более того, в целях решения указанной проблемы в настоящее время МВД России продолжается доработка законопроекта, предусматривающего выдачу временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории Российской Федерации.

В поступающих к Уполномоченному обращениях нередко содержится информация об организационных и финансовых затруднениях, с которыми сталкиваются иностранные граждане, выразившие желание получить российское гражданство при получении разрешения на временное проживание (РВП) и вида на жительство.

По своему конституционно-правовому смыслу разрешение на временное проживание и вид на жительство являются подтверждением одного и того же права, права законно проживать на территории Российской Федерации. Требования, которые предъявляет Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" в случае смены статуса временно проживающего на постоянно проживающего, практически идентичны. Установленный порядок усложняет людям, которые сделали выбор в пользу России, процедуру получения гражданства. Через год приходится собирать те же документы, так же доказывать свое желание и мотивы стать гражданином Российской Федерации, что является дополнительной финансовой нагрузкой для иностранных граждан и поводом для коррупционных проявлений.

Определение единого института вида на жительство позволит практически сразу требовать от иностранного гражданина или лица без гражданства сведения об источнике средств к существованию и подтверждения наличия жилого помещения, что, в свою очередь, повысит ответственность переселенцев в Россию на постоянное место жительства. По мнению Уполномоченного, в рамках упрощения и либерализации массива миграционного законодательства этап получения разрешения на временное проживание может быть исключен как утративший социальную и правоохранительную роль.

Сохраняет свою злободневность проблема приобретения гражданства в упрощенном порядке гражданами бывшего СССР и квалифицированными специалистами. На ее решение направлен разработанный в МВД России проект федерального закона, предусматривающий упрощение приобретения гражданства следующими категориями иностранных граждан: окончившими с отличием обучение по очной форме в государственных образовательных организациях высшего образования; уроженцами РСФСР, имевшими гражданство бывшего СССР, имеющими разрешение на временное проживание или вид на жительство, у которых усматривается устойчивая правовая связь с Российской Федерацией, без соблюдения условия о сроке проживания; квалифицированными специалистами, востребованными российской экономикой.

Для улучшения качества и повышения эффективности работы комиссий по признанию иностранного гражданина носителем русского языка предусмотрено освобождение граждан Украины, являющихся потенциальными носителями русского языка, использующих его в семейно-бытовой и культурной сферах и по своему менталитету близких к российским гражданам, от прохождения соответствующего собеседования. Такие же преференции предлагается распространить на граждан Республики Беларусь, где русский язык является государственным языком. Одновременно предусмотрены требования к уровню знаний, необходимых для признания иностранного гражданина носителем русского языка, критерии оценки этого уровня, порядок разработки, использования и хранения контрольных измерительных материалов, используемых при проведении комиссией собеседований с иностранными гражданами.

Уполномоченный поддерживает проектируемые изменения в законодательство о гражданстве Российской Федерации и выражает надежду на их скорейшее принятие.

Вместе с тем Уполномоченный полагает, что необходимо расширить категорию иностранных граждан, которые могут быть признаны носителями русского языка, включив в нее лиц, проживавших ранее или проживающих на всей территории бывшего СССР, владеющих русским языком и повседневно использующих его в семейно-бытовой и культурной сферах, что позволит им быть признанными носителями русского языка и получить право на приобретение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке.

Правозащитное сообщество справедливо ставит вопрос о необходимости скорейшего решения проблемы правового статуса лиц, чьи паспорта гражданина Российской Федерации признаны недействительными в связи с проводимыми органами МВД России проверками. Как следует из обращений к Уполномоченному, указанная проверка, предусмотренная российским законодательством, в основном проводится при обращениях граждан в подразделения по вопросам миграции территориальных органов МВД России за получением заграничного паспорта, заменой паспорта гражданина Российской Федерации в связи с истечением срока его действия.

В августе 2018 г. к Уполномоченному обратился Ф., проживающий в Калужской области, с просьбой о содействии в получении паспорта гражданина Российской Федерации, изъятого сотрудниками УФМС России по Калужской области в 2014 г. как необоснованно выданного. Благодаря взаимодействию Уполномоченного с МВД России была оперативно проведена проверка, в результате которой выяснилось, что Ф. с младенчества проживает в России (он с мамой приехал с Украины), служил в Вооруженных Силах Российской Федерации, имеет постоянное место работы на протяжении многих лет. С учетом обстоятельств его дела Ф. восстановлен паспорт гражданина Российской Федерации. 20 сентября 2018 г. в присутствии представителя Уполномоченного он был вручен Ф.

Решение вопроса о приобретении гражданства Российской Федерации лицами, чьи паспорта признаны необоснованно выданными в связи с нарушением установленного законодательством порядка, требует внесения изменений в законодательство.

ЕСПЧ 12 июня 2018 года была рассмотрена и удовлетворена жалоба двух жителей центральных регионов России о несудебном изъятии ранее выданных паспортов гражданина Российской Федерации. Суд усмотрел в действиях российской власти нарушение Европейской конвенции по правам человека, удовлетворил жалобу и обязал государство-ответчик выплатить гражданам компенсацию морального вреда на общую сумму 5000 евро и 776 рублей.

В целях исключения такой негативной практики Уполномоченный считает необходимым легализовать статус указанных граждан, длительное время проживающих на территории Российской Федерации и имеющих устойчивую правовую связь с Российской Федерацией. Представляется справедливым и разумным в отсутствие доказательств того, что первично полученный российский паспорт был выдан на основе подложных документов либо заведомо ложных или недостоверных сведений, решать вопрос гражданства Российской Федерации этой категории лиц в упрощенном порядке.

2.3. Свобода совести и вероисповедания

Право на свободу совести и вероисповедания является не только конституционным, но и неотъемлемым естественным правом человека. Независимость самоопределения личности, широта мировоззренческого выбора индивидуума - это его природа. Одним из важнейших элементов свободы совести является право открыто исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, без притеснений со стороны общества или властей выбирать и менять, иметь и распространять религиозные убеждения.

В современном мире трагической ошибкой будет отказ от культурных традиций, формирующих "цивилизационный код народов с его культурными, духовными и религиозными парадигмами". Единственно возможным способом формирования миропорядка в современных реалиях может быть межцивилизационный диалог культурных и религиозных традиций. Данный вывод констатирован участниками XXII Всемирного русского народного собора, прошедшего 1 ноября 2018 года, в котором приняла участие Уполномоченный.

Защита государством свободы совести и вероисповедания является важнейшей предпосылкой укрепления единства и целостности нации во всем ее этнокультурном и конфессиональном многообразии. Основные принципы и гарантии реализации права на свободу совести и вероисповедания установлены Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях".

В целях совершенствования нормативного регулирования сообразно общественному запросу по укреплению гарантий свободомыслия в законодательство о свободе совести и вероисповедания в 2018 году внесен ряд изменений. Принятый Федеральный закон о волонтерстве предусмотрел возможность привлечения религиозными организациями добровольцев для участия в проведении богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, а также для выполнения работ, оказания услуг, направленных на поддержку и обеспечение деятельности этих организаций, предусмотренных их уставами.

Из обязательных требований при реализации права на труд исключена специальная оценка условий труда в отношении священнослужителей и других работников, чьи обязанности имеют богослужебный характер. Урегулирован порядок отказа религиозных организаций от присоединения к региональному соглашению о минимальной заработной плате в субъекте Российской Федерации. Расширены правовые возможности религиозных организаций по использованию самовольных построек, предназначенных для обслуживания имущества религиозного назначения и (или) образующих с ним единый монастырский, храмовый или иной культовый комплекс. Религиозные организации освобождены от сдачи годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности вне зависимости, являются ли они налогоплательщиками или нет.

В нашей стране на начало 2018 года, по данным Минюста России, было зарегистрировано 30 965 религиозных организаций.

В декабре 2018 года Уполномоченным подписано Соглашение о сотрудничестве со Святейшим Патриархом Московским и всея Руси Кириллом, закрепившее формы и методы совместной деятельности института государственного правозащитника и Русской православной церкви, с целью обеспечения прав верующих и укрепления уважения к достоинству человека в государстве и обществе.

В рамках Соглашения представители Русской православной церкви и Аппарата Уполномоченного будут, в частности, проводить консультации по вопросам соблюдения и защиты прав граждан, совместно посещать детские дома, дома престарелых, хосписы, социальные реабилитационные центры и иные социальные учреждения, обеспечивать свободу совести и свободу вероисповедания граждан, проходящих военную службу, находящихся в медицинских организациях и в учреждениях системы социального обслуживания. Особое направление сотрудничества - защита права на свободу вероисповедания граждан, находящихся в учреждениях системы исполнения наказаний.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 2766 обращений по вопросам свободы совести и вероисповедания, из них 46 коллективных (в 2017 году - 810).

Интенсивное внедрение в российском обществе высоких технологий в 2018 году повлекло за собой всплеск обращений, связанных с введением электронной идентификации личности, - 94,7% от общего числа обращений по вопросам свободы совести и религиозных отношений.

Граждане заявляли о своем несогласии с применением информационных технологий при идентификации личности, со сбором, обработкой и предоставлением персональных данных (в том числе биометрических данных) для передачи по каналам связи в целях проведения идентификации посредством сети Интернет с применением шифровальных (криптографических) средств. В обращениях они выступали против размещения персональных данных в Единой системе идентификации и аутентификации, Единой биометрической системе, сообщали о неприемлемости использования платежной карты "Мир", электронных паспортов, СНИЛС, ИНН.

Обращения носили характер заявлений о принципиальном отношении верующих к идентификации и электронному способу учета личности, без информирования о фактах нарушения прав граждан со стороны должностных лиц или вследствие применения законодательства. Такое отношение граждан к цифровизации - следствие недостаточной разъяснительной работы со стороны сотрудников банковской системы, отделений Пенсионного фонда Российской Федерации, отделений Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Уполномоченный и служащие его Аппарата старались восполнить недостаток правового просвещения подробными разъяснениями по каждому обращению.

Вместе с необходимостью просветительской работы Уполномоченный отмечает, что развитие высоких технологий, позволяющих значительно упростить жизнь людей, обеспечить их безопасность и доступность социальных услуг действительно может таить в себе известные опасности, связанные с возможностью ограничения права на свободу, расширением механизмов контроля над личностью. Интенсивный рост обращений по данному вопросу позволяет сделать вывод, что государству и гражданскому обществу еще предстоит поиск социального компромисса относительно решения данной фундаментальной коллизии между правом на безопасность и качеством жизни, с одной стороны, и правом на личную свободу - с другой.

В ряде обращений, связанных с ограничениями свободы совести и вероисповедания содержались предложения запретить исповедовать религиозные убеждения Церкви христиан - адвентистов седьмого дня, а также просьбы защиты прав последователей духовно-оздоровительного направления китайской гимнастики цигун Фалуньгун (Фалунь Дафа), а также христиан-баптистов, которые жаловались на привлечение к административной ответственности за осуществление миссионерской деятельности без разрешительных документов. На основании обращения Уполномоченного прокуратурами субъектов Российской Федерации осуществлялись проверки, в результате которых нарушений федерального законодательства не выявлено.

Данные судебной статистики свидетельствуют о существенном сокращении случаев привлечения к ответственности за осуществление миссионерской деятельности с нарушением требований законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях, в том числе в связи с неуведомлением органов юстиции о начале либо продолжении такой деятельности.

В 2018 году рассмотрено судом 419 дел по статье 5.26 КоАП РФ, в 2017 году - 477 дел. Наказанию подвергнуто 250 лиц (78 юридических и 172 физических), из которых 243 оштрафованы.

Вместе с тем следует отметить, что, по мнению граждан, суды общей юрисдикции не учитывают всех обстоятельств дела и необоснованно применяют наказание, ограничивая право на объединение и свободу деятельности религиозных организаций. На необходимость исправления судебных ошибок обращает внимание Конституционный Суд Российской Федерации, указывая, что само по себе нарушение законодательного требования о необходимости уведомления действующей религиозной группой уполномоченного органа государственной власти о продолжении деятельности не является деянием, влекущим административную ответственность, предусмотренную частью 4 статьей 5.26 КоАП РФ. Привлечение к административной ответственности требует учета всей совокупности обстоятельств совершенного правонарушения.

По мнению Уполномоченного, для обеспечения единообразия правоприменительной практики представляется целесообразной подготовка в рамках реализации положений соглашения о сотрудничестве Аппарата Уполномоченного и Правового управления РПЦ обзора правоприменения законодательства о миссионерской деятельности и о свободе совести.

Правомерности регистрации и ликвидации религиозных объединений посвящено всего 7 обращений (0,3%), но затрагиваемые в них проблемы касались прав большого числа граждан и получили широкий резонанс в обществе.

Экспертным и правозащитным сообществом широко обсуждался вопрос об ограничении реализации права на свободу религиозных убеждений адептов "Свидетелей Иеговы". Деятельность всех отделений этой организации признана Верховным Судом Российской Федерации экстремистской и запрещена на территории Российской Федерации.

Из обращений к Уполномоченному следовало, что после ликвидации отделений "Свидетелей Иеговы" верующие оказались лишены права на религиозную свободу.

В связи с обращением Уполномоченного по жалобе М., сообщившей о многочисленных фактах необоснованного задержания, допросов, обысков жилых помещений и возбуждения уголовных дел в отношении граждан, причастных к организации "Свидетели Иеговы", Генеральной прокуратурой Российской Федерации дано поручение прокурорам упомянутых заявительницей субъектов Российской Федерации организовать проверку изложенных сведений.

Из 23 ответов прокуратур субъектов Российской Федерации следует, что задержания и привлечение граждан к уголовной ответственности имели место. В результате прокурорских проверок шести гражданам мера пресечения в виде заключения под стражу изменена на домашний арест, подписку о невыезде; в отношении одного гражданина выявлены допущенные следственными органами нарушения. В отношении всех граждан в прокуратурах 23 субъектов Российской Федерации поставлены на контроль ход и результаты следственных действий.

События, происходящие с последователями "Свидетелей Иеговы" (вынесение приговора гражданину Дании Деннису Кристенсену, привлечение к уголовной ответственности более 100 адептов, применение мер принуждения к некоторым из них), заставляют задуматься о необходимости уточнения признаков экстремистской деятельности, указанных в статье 282.2 УК РФ. Безусловно, любая экстремистская деятельность недопустима, но также недопустимы расплывчатые критерии отнесения религиозных материалов к экстремистским, когда фактически любой федеральный судья по своему усмотрению может запретить любую книгу, изображение, видео- или аудиозапись.

В 2018 году принято 6 постановлений ЕСПЧ в связи с жалобами на решения судов Российской Федерации, нарушающие свободу выражения мнения, из которых по одному делу были признаны экстремистскими видеоматериалы, по-другому - книги исламского богослова.

По мнению Уполномоченного, в целях укрепления гарантий прав граждан требуются четкие законодательные, а не оценочные критерии, расширяющие административное и судебное усмотрение и позволяющие признавать те или иные материалы и убеждения экстремистскими.

Необходимо учитывать, что свобода совести подразумевает не только право исповедовать любую религию, но также право не исповедовать никакой религии. К Уполномоченному поступают жалобы и на негативное влияние религиозных организаций.

В частности, были обращения граждан, которые считали нарушением своих прав навязчивую миссионерскую деятельность "Свидетелей Иеговы", которые приходили к ним в дом или останавливали на улице, предлагали купить соответствующую литературу и войти в их ряды. При этом граждане указывали, что были случаи, когда эти миссионеры записывали в своих учетных книгах данные об их месте проживания, расценивая такие действия как вторжение в их личную жизнь, а иногда - и угрозу их безопасности.

Уполномоченный полагает, что адепты "Свидетелей Иеговы" не должны преследоваться по субъективным основаниям, но и они не должны ущемлять права других людей.

Как и в 2017 году, предметом обращений к Уполномоченному являлась передача конфессиям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности. По мнению заявителей, такое имущество обладает определенной спецификой, служит для верующих объектом сосредоточения того, что в их восприятии является сакральным, связанным с религиозным поклонением и почитанием, обеспечивает реализацию свободы вероисповедания.

К Уполномоченному поступило 6 жалоб по вопросу выселения религиозной организации "Община Православной Церкви Божией матери Державная города Твери" из муниципальных нежилых помещений в связи с односторонним отказом Департамента управления имуществом и земельными ресурсами г. Твери от договора о передаче ей в безвозмездное пользование этих помещений для осуществления уставной деятельности и использования под храм. Несмотря на обращение Уполномоченного, по судебному решению религиозная организация была выселена из занимаемого помещения со ссылкой на нормы гражданского законодательства о свободе расторжения договора безвозмездного пользования.

Острота вопроса может быть существенно снижена посредством заключения соглашений между государством и религиозными организациями, направленных на урегулирование их имущественных отношений с государством и третьими лицами, а также правового положения недвижимых объектов религиозного назначения. В этой связи Правительству Российской Федерации целесообразно утвердить типовые соглашения об имущественных отношениях с религиозными организациями.

Свобода совести и вероисповедания гарантируется основополагающими международно-правовыми актами в сфере прав человека. Во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, других международных документах установлен принцип: каждый человек имеет право на свободу совести и свободу вероисповедания, а государства обязаны создавать условия для реализации этих прав и защищать их.

В этой связи рейдерские захваты храмов Украинской православной церкви, дискриминационные действия в отношении канонической православной церкви, унижение человеческого достоинства верующих идут вразрез с нормами права и морали.

Дальнейшее укрепление гарантий права исповедовать свою религию или убеждения как индивидуально, так и сообща с другими, участвовать публичным или частным порядком в богослужении, обучении, отправлении религиозных и культовых обрядов, обеспечение реализации прав верующих - одна из приоритетных задач мирового сообщества, решение которой будет содействовать построению миролюбивого и открытого общества в интересах устойчивого развития.

2.4. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (миграция)

Законное предоставление гражданам широких возможностей для свободного передвижения по территории Российской Федерации с целью выбора по собственному усмотрению любого места для пребывания и жительства - это важнейший и действенный элемент современной демократии, проявление свободы личности, которая ни физически, ни документарно не привязана к конкретной местности. Государство со своей стороны обязано создавать гражданам условия для реализации данного права и не может ограничивать его иначе как на основании закона.

Актуальность права на свободу передвижения по стране и за ее пределами в последнее десятилетие существенно увеличилась. Так, если в 2008 году внутренняя миграция исчислялась в 1,9 млн человек (1% населения), то за 2018 год составила 4,34 млн человек (это примерно 3% населения).

В 2018 году подразделениями по вопросам миграции территориальных органов МВД России предоставлено порядка 19,6 млн государственных услуг по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства.

Государством последовательно проводится курс на укрепление гарантий реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Важное значение для развития внутренней миграции имеет принятый в 2016 году закон, установивший возможность безвозмездного предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа.

Эту возможность сегодня получили и иностранные граждане, и лица без гражданства - участники Государственной программы переселения соотечественников, которые смогут получить так называемые дальневосточные гектары сначала в безвозмездное пользование, а после приобретения гражданства Российской Федерации - в собственность. Данная мера, которую Уполномоченный поддерживает, направлена на стимулирование добровольного переселения соотечественников на постоянное место жительства в Российскую Федерацию.

Государство принимает все меры в целях оптимальной циркуляции потоков мигрантов внутри страны. С 1 октября 2018 года вступили в силу поправки в Налоговый кодекс Российской Федерации об освобождении от обложения налогом на добавленную стоимость услуг по внутренним воздушным перевозкам в регионы Дальнего Востока, что, в свою очередь, позволило снизить стоимость авиаперевозок. Следствием этого явились поддержка населения отдаленных регионов страны и возможность реализации их права на перемещение.

Президентом Российской Федерации утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, определившая основные направления государственного регулирования данной сферы.

В настоящее время продолжают разрабатываться и приниматься документы стратегического планирования, специальные программы, имеющие целью социально-экономическое развитие всех регионов Российской Федерации. Их принятие позволит определить новый вектор распределения миграционных потоков, будет способствовать оптимальной реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, в том числе не в ущерб государственным интересам.

В условиях последовательной государственной политики, направленной на совершенствование правовых инструментов регулирования внутренней миграции, количество обращений к Уполномоченному по этой тематике остается незначительным, но затрагивает целый спектр важных вопросов.

Основная масса обращений в 2018 году касалась вопросов регистрационного учета (33 обращения). Из них 45,5% - это просьбы оказать содействие в регистрации по месту жительства собственников жилого помещения, членов семьи либо разъяснить порядок регистрации или отказа в ней. Поступали жалобы в связи с затягиванием решения о снятии с регистрационного учета по месту жительства, незаконным, по мнению граждан, снятием с учета, а также в связи со сложностями в получении адресно-справочной информации.

В письмах по вопросам постановки на учет по месту пребывания (30,3%) заявители сообщали, что из-за отказа в регистрации возникают трудности при оформлении трудовых отношений, получении социальных льгот и т.п.

Большая часть обращений касалась регистрации по месту пребывания и месту жительства. Несвоевременная постановка на учет, необоснованный отказ в ней либо снятие с регистрационного учета затрудняют реализацию гражданских прав на медицинскую помощь, получение образования, социальное обеспечение, трудоустройство, участие в выборах.

Гражданка В. обратилась к Уполномоченному с жалобой на действия подразделения по вопросам миграции МО МВД России по г. Норильску, снявшего ее с регистрационного учета по месту жительства. По запросу Уполномоченного ГУ МВД России по Красноярскому краю провело проверку и восстановило регистрацию по месту жительства В., виновные в необоснованном снятии ее с регистрационного учета были привлечены к дисциплинарной ответственности.

Своевременный регистрационный учет граждан - это не только возможность реализации их прав, но и законом установленная обязанность. В случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения предписаний закона наступает административная ответственность в соответствии со статьями 19.15.1 и 19.15.2 КоАП РФ; за фиктивную регистрацию предусмотрена уголовная ответственность в соответствии со статьей 322.2 УК РФ.

В ряде случаев граждане, чтобы соблюсти одни нормы закона, идут на нарушение других, поскольку по объективным причинам не могут получить необходимого для регистрации согласия всех участников общей долевой собственности (коммунальная квартира, многоквартирный дом с коридорной системой - ранее общежитие) либо сталкиваются с проволочками в уполномоченных органах власти (подкуп должностного лица, поддельные свидетельства о регистрации и т.д.). Здесь гражданам необходима дополнительная административная поддержка.

До настоящего времени остается неурегулированным вопрос регистрации граждан в апартаментах, строительство которых в последнее время получило широкое распространение. В этой связи заслуживает поддержки разработанный Минстроем России проект федерального закона, предоставляющий гражданам возможность регистрации в таких помещениях по месту пребывания.

Целый ряд проблем порождают пробелы в законодательном регулировании порядка регистрации. Так, положения нормативных правовых актов не содержат ограничений по санитарным нормам при постановке на учет, а основаны на уведомительном характере. Отказывать в регистрации, равно как и проверять достаточность жилой площади, соблюдение санитарных норм, органы регистрационного учета не вправе. В результате допускается регистрация большого числа людей на ничтожно малой площади, что влечет за собой массу бытовых неудобств, а следовательно - конфликты, административные правонарушения, криминал. Уголовную ответственность несут и собственники "резиновых квартир".

О наличии проблем в этой сфере свидетельствуют данные судебной статистики. В 2018 году по статье 322.2 УК РФ как по основной статье обвинения осуждены 1561 человек, за 2017 год - 1555 человек, за 2016 год - 1004 человека. Из 1561 осужденного 1429 были оштрафованы, 88 получили условные сроки, 12 приговорены к реальному лишению свободы, 18 назначены иные виды наказаний.

Практика показывает, что существует необходимость совершенствования правовой регламентации регистрационного учета, в том числе его законодательного ограничения исходя из санитарных норм как по месту жительства, так и по месту пребывания (за исключением близких родственников и супруга).

Немаловажными причинами нарушений в сфере регистрационного учета являются низкая правовая грамотность граждан, недостаточная квалификация лиц и организаций, оказывающих юридические услуги, обман со стороны недобросовестных работодателей. Последние, изымая у мигрантов документы для оформления трудовых отношений, создают тем самым предпосылки для развития бездомности.

Вместе с тем утрата документов далеко не всегда происходит по вине работодателей. Их могут потерять сами мигранты, прибывшие на заработки. В любом случае человек попадает в ситуацию, когда без паспорта невозможно вернуться домой, а без регистрации - трудно восстановить паспорт. Известны случаи, когда граждане, оставшиеся без документов, оказывались в ЦВСИГ.

Механизм восстановления документов определен российским законодательством. Вместе с тем до разрешения проблемы граждане остаются без необходимой помощи. Востребован поиск возможных форм оказания помощи гражданам, попавшим в тяжелую жизненную ситуацию.

В качестве одного из возможных способов помощи в решении проблемы интересен опыт уполномоченного по правам человека в Воронежской области, организовавшего совместно с землячествами содействие в возвращении в места постоянного проживания гражданам, приехавшим в область с целью трудоустройства, но попавшим в трудную жизненную ситуацию.

В 15 обращениях к Уполномоченному заявители поднимали проблему реализации права на свободу передвижения в связи с неразвитостью транспортной инфраструктуры.

В ходе личного приема граждан в августе 2018 г. к Уполномоченному обратились жители Ненецкого автономного округа с жалобой на недоступность воздушных перевозок по маршрутам Нарьян-Мар - Москва - Нарьян-Мар, Нарьян-Мар - Санкт-Петербург - Нарьян-Мар, Нарьян-Мар - Архангельск - Нарьян-Мар из-за высоких цен на авиабилеты при отсутствии автомобильного и железнодорожного сообщения с другими регионами России.

Учитывая социальную значимость проблемы, Уполномоченный обратилась к Министру транспорта Российской Федерации с просьбой о проработке вопроса о возможности дополнительного субсидирования указанных межрегиональных авиамаршрутов. В результате было принято положительное решение. По информации Администрации Ненецкого автономного округа, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2018 г. N 1372 в Правила предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта на осуществление региональных воздушных перевозок пассажиров на территории Российской Федерации и формирование региональной маршрутной сети добавлены маршруты, пункты отправления (назначения) которых расположены в Арктической зоне России, в том числе с территории Ненецкого автономного округа. С января 2019 г. по субсидируемым тарифам осуществляются полеты в Архангельск, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Киров, Челябинск, Уфу и Москву.

Положительно разрешился и вопрос обеспечения свободы передвижения неопределенного круга жителей Брянской области, связанный с особенностью соблюдения порядка пограничного режима на участке государственной границы в районе пункта пропуска "Брянск-Орловский".

К Уполномоченному от уполномоченного по правам человека в Брянской области поступило обращение о необходимости изменения порядка пассажирских перевозок и продажи билетов на поезд N 62/61 сообщением Москва - Николаев - Москва со станции Брянск-Орловский. Пассажиры, следующие по указанному маршруту, проходили пограничный контроль на станции Брянск-Орловский. Однако посадка и высадка пассажиров на ней были запрещены, в связи с чем жители региона продолжали свой путь до Москвы (400 км) для того, чтобы вернуться обратно другим поездом. В этих условиях граждане несли дополнительные финансовые и временные потери. По результатам рассмотрения просьбы Уполномоченного ОАО "РЖД" принято решение об установлении с 20 марта 2018 г. на указанной станции остановки для посадки/высадки пассажиров (вместо технической) для пассажирского поезда N 62/61 в обоих направлениях.

Еще одна проблема, с которой пришлось столкнуться Уполномоченному в 2018 году, была связана с необоснованными отказами в продлении статуса вынужденного переселенца. Изменения, внесенные в конце 2015 года в статью 5 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4530-I "О вынужденных переселенцах", предусматривают возможность продления статуса вынужденного переселенца исключительно при наличии оснований, свидетельствующих о неполучении лицом каких-либо мер государственной поддержки на жилищное обустройство или об отсутствии в собственности жилья.

К Уполномоченному обратились лица, вынужденно покинувшие места своего постоянного проживания в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и переехавшие в Республику Ингушетия. Поводом для коллективного обращения стало снятие заявителей с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий в связи с отказом подразделения по вопросам миграции МВД по Республике Ингушетия в продлении им статуса вынужденного переселенца на основании дополнений, внесенных в ст. 5 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах".

Уполномоченный обратилась к Главе Республики Ингушетия и к курирующему данный вопрос заместителю Председателя Правительства Российской Федерации, в настоящее время разрабатывается комплекс мер по его решению, подготовлен соответствующий проект доклада на имя Председателя Правительства Российской Федерации. Уполномоченный продолжает работать над решением данной системной проблемы.

Толкование изменений, внесенных в названный закон, основывается исключительно на отсутствии факта получения мер государственной поддержки вне зависимости от ее размера или наличия в собственности недвижимости вне зависимости от ее площади. В связи с этим многие граждане, которым было отказано в продлении статуса вынужденного переселенца, несмотря на несоответствие требованиям указанного закона, не смогли решить проблему своего обустройства по месту жительства в полной мере ввиду отсутствия необходимых финансовых средств.

По мнению Уполномоченного, при исследовании вопроса о продлении статуса вынужденного переселенца необходимо в первую очередь учитывать факт полного обустройства названной категории граждан по месту жительства исходя из установленных норм жилой площади на каждого члена семьи.

В 2019 году Уполномоченный будет продолжать мониторинг ситуации в области соблюдения и защиты прав вынужденных переселенцев.

2.5. Право на обращение в государственные и муниципальные органы

Право на обращение в органы государственной власти является ключом к эффективному взаимодействию государства, гражданского общества и личности. От того, насколько ответственно, качественно и своевременно власть реагирует на обращения граждан, зависят судьбы людей, авторитет властей, незыблемость веры в закон, стабильность и правопорядок в обществе, его развитие.

Количество обращений, направленных в органы публичной власти и должностным лицам, свидетельствует о высокой востребованности данного права в качестве механизма защиты других прав и свобод граждан и в то же время о распространенности данной формы участия граждан в управлении делами государства и контроля деятельности органов власти.

Так, за 2018 год в адрес Президента Российской Федерации поступило 1 647 388 обращений от заявителей (без учета обращения граждан по "Прямой линии"). В Совет Федерации обратилось 31500 граждан и организаций. В Государственную Думу подано 229 710 обращений. За тот же период Правительством Российской Федерации рассмотрено 137 963 письма, из них 2 111 коллективных. В органы прокуратуры поступило 4 794 660 обращений.

Востребованным является институт уполномоченных по правам человека в Российской Федерации. В общей сложности в их адрес в 2018 году поступило около 220 тыс. жалоб и иных обращений.

Сообразно развитию высоких технологий, характерных для современных условий жизнедеятельности, государством прилагаются значительные усилия для повышения гарантий права граждан на обращение в государственные и муниципальные органы и совершенствования порядка рассмотрения таких обращений. В 2018 году полноценно заработала система обмена электронными сообщениями между гражданами и органами государственной власти. Это существенно расширило возможности для реализации права граждан на обращение, упростило и ускорило процесс обратной связи.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 17 апреля 2017 г. N 171 "О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций" органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения и организации, осуществляющие публично значимые функции, в 2018 году представляли в Администрацию Президента Российской Федерации и размещали на официальных сайтах информацию о результатах рассмотрения обращений граждан. Обработка представленных сведений осуществлялась в соответствии с новым тематическим классификатором обращений.

Принятые меры в рассматриваемой сфере, безусловно, способствуют совершенствованию организации диалога и сокращения дистанции между личностью и государством. Однако, как показывает практика, главная проблема взаимодействия социума и властных структур связана с тем, что качество поступающих гражданам ответов и оказываемых услуг далеко не всегда отвечает их ожиданиям, что порождает справедливое недовольство и вынуждает заявителей жаловаться повторно - уже в связи с нарушением права на обращение.

Большинство из поступивших в 2018 году в адрес Уполномоченного жалоб в той или иной степени является выражением неудовлетворения граждан результатами обращения в государственные и муниципальные органы.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 314 заявлений по вопросам реализации права на обращение, что на 36,9% меньше, чем в 2017 году, и более чем в два раза меньше в сравнении с 2016 годом.

В числе причин нисходящей динамики не последнюю роль сыграли законодательные новеллы, направленные на повышение эффективности рассмотрения обращений, а также активизация деятельности по выявлению нарушений в данной сфере и привлечению к ответственности виновных лиц.

Тематика рассматриваемой категории обращений остается традиционной: проблемы, связанные с организацией личного приема органами публичной власти; нарушение сроков рассмотрения либо полное игнорирование жалоб граждан; получение неполного или неопределенного ответа, данного не по существу поставленного вопроса; передача обращений в орган государственной власти, действия которого обжалуются.

Наибольшую долю корреспонденции в рамках рассматриваемой тематики (69%) составили обращения по вопросам личного приема, право на который должно обеспечиваться гражданам во всех органах государственной власти независимо от компетенции и является особой формой подачи обращений. После вмешательства Уполномоченного такое право, как правило, гражданами реализуется.

К Уполномоченному обратилась Ш. с жалобой на сотрудников отдела по вопросам миграции ОМВД России по г. Первоуральску Свердловской области, которые в ходе приема общались с Ш. в грубой форме, небрежно обращались с оригиналами ее документов. По запросу Уполномоченного в ГУ МВД России по Свердловской области проведена выездная проверка, в ходе которой сотрудникам названного отдела строго указано на необходимость вежливого и корректного обращения с гражданами, внимательного и бережного отношения к документам в процессе предоставления государственных услуг.

Как показывают поступающие обращения, в обществе существует повышенный запрос на открытость работы государственных органов, на этом фоне возрастает потребность в организации личных приемов руководителями органов власти. Ежегодно мастер-класс работы с обращениями граждан дает Президент Российской Федерации В.В. Путин. В 2018 году он провел 16-ю прямую линию, отвечал на вопросы россиян из разных регионов. В этот раз впервые во время обращения с гражданами В.В. Путин связывался с губернаторами и министрами, чтобы они могли оперативно отреагировать на жалобы и предложения населения. Всего на прямую линию с Президентом России поступило более 2,3 млн обращений.

Практика проведения личных приемов в режиме видеоконференции имеется в органах государственной власти Вологодской, Челябинской, Ярославской областей, Ненецкого автономного округа и других субъектов Российской Федерации. Формат видео-конференц-связи широко и успешно использовался при проведении Всероссийского дня приема граждан 12 декабря 2018 года. Платформой такого общения могут стать общедоступные программные средства, устанавливаемые на мобильные устройства, с учетом обеспечения необходимого уровня информационной безопасности.

Значительное число жалоб в адрес Уполномоченного (16%) содержало претензии к качеству ответов, получаемых от представителей органов публичной власти. Нередко вместо принятия конкретного правоприменительного решения по обращению гражданина дается формальный, часто неполный ответ, изобилующий большими по объему цитатами нормативных правовых актов, понять которые людям без высшего юридического образования нелегко.

В жалобах данной категории граждане указывали на неудовлетворенность ответами по вопросам замены паспорта, охраны правопорядка в общественных местах, перерасчета начисленных налогов, социального обеспечения, предоставления коммунальных услуг и другим. Особенно часто недовольство заявителей вызывали ответы, полученные от подразделений органов внутренних дел, налоговых органов, органов социальной защиты населения, городской и районной администраций.

К Уполномоченному поступило обращение в защиту прав Ч. по вопросу бездействия сотрудников полиции в связи с отказом специализированной стоянки вернуть владельцу эвакуированный автомобиль. По ранее направленным в УМВД России по Сергиево-Посадскому району Московской области жалобам Ч. получал формальные отписки. В связи с обращением Уполномоченного прокуратурой Московской области проведена проверка по факту непринятия УМВД России по Сергиево-Посадскому району мер по пресечению незаконных действий работников стоянки, в адрес начальника указанного органа внутренних дел внесено представление; нарушение закона устранено.

Непрофессиональные и неполные ответы чиновников являются результатом формального отношения к рассмотрению обращений граждан. Нередки случаи проверок по жалобам исключительно на основе документов, без выездов на место для установления фактов нарушений и личных встреч с заявителями.

Несмотря на то, что законодательством запрещено направлять жалобы для рассмотрения в тот орган власти, действия которого обжалуются, данная практика, к сожалению, все еще имеет место. Доля обращений к Уполномоченному об указанных нарушениях составила примерно 7% от общего объема корреспонденции в рассматриваемой сфере. Чаще всего граждане указывали на подобные нарушения со стороны сотрудников органов внутренних дел и прокуратуры. Отдельные обращения граждан свидетельствуют о случаях, когда при оспаривании действий рядовых сотрудников органа публичной власти жалоба передается руководителю того же органа.

Нарушение органами государственной власти сроков рассмотрения обращений граждан стало предметом порядка 6% жалоб, поступивших к Уполномоченному в рамках указанной тематики. Срок рассмотрения обращений, составляющий по общему правилу 30 дней, на практике существенно увеличивается за счет дополнения его временем оформления письма для отправки и почтовой пересылки. Нарушение сроков отмечается, как правило, при рассмотрении жалоб в надзорные органы, а также обращений с просьбой принять меры по защите прав граждан от противоправных посягательств третьих лиц.

Чаще всего граждане жалуются на нарушение сроков рассмотрения обращений органами прокуратуры, налоговой службы, полиции, органами государственного пожарного надзора, местной администрации.

К Уполномоченному поступило обращение Ч. с жалобой на длительное неполучение ответа от прокуратуры Курганской области на две его жалобы на действия должностного лица. После обращения Уполномоченного прокуратурой приняты меры прокурорского реагирования. Указанное в жалобах Ч. должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности.

По итогам изучения 314 жалоб граждан, касающихся нарушений права на обращение, абсолютному большинству заявителей даны необходимые разъяснения. В 80 случаях жалобы направлены в компетентные органы государственной власти для проверки изложенных доводов заявителей и оказания им содействия в устранении препятствий при реализации прав и свобод, в результате 6 должностных лиц по материалам Уполномоченного привлечены к дисциплинарной ответственности за нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан.

Анализ жалоб по вопросам реализации права на обращение в государственные и муниципальные органы позволяет выделить в рассматриваемой сфере ряд проблем, требующих не только совершенствования правоприменительной практики, но также внесения изменений в действующие нормативные правовые акты и организационные регламенты.

Как представляется, одной из первоочередных задач должно стать повсеместное внедрение форматов электронного взаимодействия граждан и должностных лиц (посредством электронных приемных, мессенджеров, чатов и т.п.). В этих целях необходимо приступить к разработке "цифрового" законодательства.

К Уполномоченному обратился П. с жалобой на бездействие сотрудников отдела ЗАГС г. Краснодара дворца бракосочетаний "Екатерининский зал". П. и Д. посредством единого портала государственных и муниципальных услуг подали заявление на регистрацию брака в указанном дворце бракосочетаний на 1 сентября 2018 г., однако зарегистрировано оно не было. По запросу Уполномоченного Управление ЗАГС Краснодарского края сообщило, что заявление П. и Д. передано в "Тестовый отдел ЗАГС", который, будучи инструментом для проверки настроек портала, не являлся подразделением ЗАГС. Обращено внимание на превышение заявителями двухмесячного срока подачи соответствующего заявления. При этом, принимая во внимание сложившуюся ситуацию, для разрешения возникшей несогласованности заявителю предложено обратиться лично к начальнику отдела ЗАГС г. Краснодара по телефону. В результате бракосочетание П. и Д. состоялось в желаемую дату.

Частые ошибки, связанные с внедрением электронных форм взаимодействия граждан и органов власти, свидетельствуют о сохранении актуальности предложения Уполномоченного, изложенного в Докладе за 2017 год, о формировании единой системы обработки и хранения обращений посредством создания соответствующего портала в сети Интернет. Названная цифровая площадка может стать универсальным средством, обеспечивающим принцип одного окна.

Внедрение данного портала должно охватывать не только сферу применения Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", но и распространяться на обращения, порядок рассмотрения которых регулируется иными федеральными законами. Для полноценного внедрения указанной системы требуется существенная поддержка со стороны Правительства Российской Федерации.

В этой связи Уполномоченный рекомендует субъектам права законодательной инициативы активизировать деятельность по разработке и принятию нового федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации", который обеспечит правовое регулирование современных и будущих возможностей в обозначенной сфере, а также станет надежным правовым каркасом создания единой электронно-информационной системы обработки и хранения обращений.

Решению вышеобозначенных задач в сфере реализации права на обращение может способствовать создание единого электронного паспорта гражданина, предоставляющего доступ ко всем сервисам и базам данных федеральных, региональных и местных органов власти (формирование единого информационно-телекоммуникационного ресурса - личного кабинета гражданина Российской Федерации, позволяющего реализовывать свои права и свободы с использованием цифровых технологий в том же объеме, что и при обращении в традиционной форме).

Создание единого электронного паспорта гражданина позволило бы обеспечить аккумулятивный механизм доступа ко всем интернет-сервисам и открытым государственным базам данных, что повысит удобство взаимодействия граждан с органами публичной власти при реализации прав, свобод и законных интересов.

Проблемы в сфере реализации права граждан на обращение не могут быть разрешены без повышения эффективности работы многофункциональных центров (далее - МФЦ). Создание с 2012 года сети МФЦ по предоставлению гражданам наиболее важных и социально значимых массовых услуг в шаговой доступности по принципу одного окна, по мнению Уполномоченного, стало прорывом государства в области рассмотрения обращений граждан и оказания государственных услуг. Количество ежегодно оказываемых населению услуг исчисляется миллионами. Полномочия и функции МФЦ постоянно расширяются, к ним добавляются новые федеральные, региональные и местные услуги. Вместе с тем поступающие к Уполномоченному обращения свидетельствуют и об увеличении количества фиксируемых гражданами случаев нарушения их прав сотрудниками МФЦ, в частности речь идет о необоснованных отказах в принятии документов для получения услуги, потере принятых документов, грубом обращении с посетителями центров.

К Уполномоченному поступила информация о неудовлетворительной работе МФЦ в Архангельском районе Республики Башкортостан. В частности, отмечено несоответствие сектора информирования и ожидания МФЦ установленным требованиям и нормам (очередь формировалась и двигалась хаотично, а из четырех оборудованных "окон" работали три); допущено нарушение условий обслуживания заявителей. В результате обращения Уполномоченного Архангельской районной прокуратурой Республики Башкортостан в адрес и.о. директора РГАУ МФЦ внесено представление об устранении нарушений закона, которое удовлетворено. Администрацией республики организован мониторинг качества работы МФЦ, проводится работа по их совершенствованию.

2.6. Право на проведение публичных мероприятий и участие в них

Право на свободное проведение публичных мероприятий (митингов, демонстраций, собраний и др.) является важнейшей формой выражения непосредственной демократии, а его реализация - показателем социальной активности населения.

Публичные мероприятия позволяют гражданам открыто выражать свои настроения и определять цели по различным вопросам государственной и общественной жизни, доводить до органов государственной власти позицию гражданского общества по поводу осуществляемой ею внутренней и внешней политики. С другой стороны, они являются для власти барометром общественных настроений и заставляют ее постоянно вносить коррективы в практику повседневной жизни.

В 2018 году в России проведено 51 118 публичных мероприятий (больше на 8,3%, чем в 2017 году), в которых приняли участие более 11 млн граждан. Значительное их число было посвящено памятным событиям. Так, в рамках акции "Бессмертный полк", приуроченной ко Дню Победы, состоялось около 2900 мероприятий, в которых приняли участие более 400 тыс. человек.

Ряд акций, к сожалению, носили траурный характер и были посвящены трагедиям, которые произошли в жизни российского общества в 2018 году: гибели людей в ТЦ "Зимняя вишня" в городе Кемерово и в Керченском политехническом колледже.

Часть публичных мероприятий носила протестный характер. Массовые акции касались пенсионной реформы, проблем в сфере экологии, неправомерного применения физической силы сотрудниками правоохранительных органов, свободы Интернета и других вопросов.

Митинги, посвященные пенсионной реформе, прошли в более чем 80 городах России, из них наиболее массовые - в городе Москве (6000 человек) и городе Санкт-Петербурге (по разным оценкам, до 5000 человек).

Ряд манифестаций касался вопросов экологии, в том числе проходили акции против мусорных полигонов и строительства мусоросжигательных заводов, которые приобрели наиболее массовый характер в Московской области (в Волоколамске акция в связи с функционированием полигона "Ядрово" собрала порядка 5000 человек, в городе Коломне против полигона "Воловичи" выступили 2500-3000 человек).

Прошли акции по вопросам реализации избирательных прав, в которых принимали участие от нескольких десятков до нескольких сотен человек, прошедшие в январе 2018 года в 46 субъектах Российской Федерации.

В 2018 году по сравнению с предыдущим годом наблюдалось снижение числа несогласованных акций (на 13%). По данным МВД России, в общей сложности в них приняли участие порядка 58 тыс. граждан.

Так, 5 мая 2018 года в ряде городов России состоялись акции под лозунгом "Против коррупции, неравенства, цензуры и беззакония". В августе 2018 года в городе Москве прошла несогласованная акция "Марш матерей", организованная в поддержку обвиняемых по уголовным делам, возбужденным в связи с деятельностью организации "Новое величие".

В 2018 году к Уполномоченному по вопросам организации и проведения публичных мероприятий поступило 22 обращения.

Наибольшая доля указанных обращений касалась согласования места и времени проведения массовых мероприятий (45%). Заявители жаловались на необоснованные отказы в согласовании акций, обращались с просьбами о содействии в их организации.

Право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования носит уведомительный, а не разрешительный характер. Закон предписывает организатору в письменной форме уведомить о проведении акции уполномоченный орган власти, а также согласовать ее место и время в случае проведения мероприятия вне специально отведенных мест.

Однако приходится констатировать, что уведомительный порядок организации публичного мероприятия в ряде регионов фактически подменяется разрешительным со всеми сложностями процедуры согласования и широтой усмотрения должностных лиц.

Необоснованные отказы, предложение альтернативных площадок, заведомо не устраивающих организаторов акций, нежелание искать компромиссы нарушают законное право людей на свободу слова и, как следствие, провоцируют на проведение стихийных, несогласованных массовых мероприятий. Проявление неуважения к праву граждан на свободу слова и проведение публичных акций способствуют изменению общественных настроений, разрушают веру в справедливость и закон.

Так, встречаются случаи, когда на уведомление организаторы получают ответ из органа исполнительной власти, в котором не содержится информации ни о согласовании мероприятия, ни об отказе в его согласовании, ни предложений об изменении места и времени его проведения. Подобная практика прямо нарушает действующее законодательство, которое предполагает, что органы власти обязаны мотивировать свои предложения об изменении места и времени проведения публичного мероприятия. Это обстоятельство было констатировано в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 г. N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях".

В правоприменительной практике нередко в качестве аргумента к ограничению свободы собраний (несогласованию места и времени проведения акции) утвердилось указание на создание участниками публичных мероприятий препятствий для передвижения граждан и их доступа к социально значимым объектам. Вместе с тем такая позиция противоречит смыслу действующего законодательства. В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации возможные неудобства для других людей, включая помехи движению транспорта, сами по себе не могут служить уважительной причиной для изменения места и времени публичной акции.

Ранее Уполномоченным неоднократно отмечалось, что для придания законности решения о несогласовании публичной акции органы власти нередко специально организуют культурно-массовые мероприятия на том же месте и в то же время, которые были указаны в уведомлении организатора. В целях недопущения подобных случаев в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации оговорено, что проведение культурно-массового мероприятия, ярмарки, иных массовых акций, не подпадающих под законодательное определение публичного мероприятия, само по себе не может являться законным основанием для предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, заявленного к проведению в специально отведенном месте. Ссылка на занятость площадки существенна только в случаях, если планируемое культурно-массовое или иное мероприятие ранее было анонсировано в соответствии с законодательством, и при условии, что обеспечение безопасности при совместном проведении двух массовых акций невозможно.

Иногда власти отказывают заявителям и предлагают альтернативное место, которое не отвечает целям проведения акции. Для предотвращения указанных нарушений Уполномоченный постоянно ищет новые формы работы, позволяющие повысить уровень гарантий права на свободу собраний.

В частности, положительные результаты приносит участие федерального Уполномоченного и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в согласительных процедурах, направленных на определение места и времени проведения массовых мероприятий.

Вне зависимости от того, было ли публичное мероприятие согласовано в установленном порядке, значимую роль при его проведении играет деятельность правоохранительных органов, направленная на обеспечение безопасности и соблюдение требований закона. В случаях агрессии собравшихся на митинг лиц и угрозы вспышки массовых беспорядков полиция, равно как и Росгвардия, имеет право применять силовые методы воздействия. При этом применение силы должно осуществляться в соответствии с нормами законодательства, отвечать критериям обоснованности и разумности. К сожалению, указанные требования соблюдаются не во всех случаях.

Из общего числа обращений, поступивших к Уполномоченному по вопросам реализации свободы собраний в 2018 году, 19% касалось несогласия с действиями сотрудников правоохранительных органов, направленными на пресечение публичных мероприятий. Заявители указывали на случаи необоснованного пресечения акций, задержания их организаторов и участников, на нарушения при применении физической силы и специальных средств.

К Уполномоченному обратился П. с жалобой на нарушение его права на проведение одиночного пикета путем незаконного пресечения его акции сотрудниками полиции. По обращению Уполномоченного прокуратурой г. Москвы организована проверка, и по данному факту Кузьминской межрайонной прокуратурой в адрес начальника ОМВД России по Рязанскому району г. Москвы внесено представление об устранении нарушения закона. С личным составом проведены дополнительные занятия на предмет соблюдения требований административного законодательства, заместителю начальника полиции по охране общественного порядка указано на необходимость осуществления должного контроля за работой подчиненных сотрудников.

С обеспечением законности и обоснованности действий сотрудников правоохранительных органов при пресечении нарушений в ходе массовых акций тесно связаны вопросы привлечения к административной ответственности за организацию и участие в публичных мероприятиях. Указанные вопросы затрагивались в 27% от общего числа обращений в рассматриваемой сфере. Граждане жаловались на нарушения при составлении протоколов об административных правонарушениях, отказ в допуске адвоката к задержанному, угрозы и психологическое давление на задержанных со стороны сотрудников правоохранительных органов, неудовлетворительные условия в помещениях для административно задержанных, назначение чрезмерно строгого наказания.

К Уполномоченному поступила жалоба в защиту прав Е., привлеченного к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ. В качестве нарушения установленного порядка проведения публичного мероприятия Е. как его организатору вменено то, что неустановленными лицами - участниками акции - продемонстрированы плакаты, по содержанию не соответствующие заявленной цели ее проведения. При этом судами не установлено, в чем конкретно выражались противоправные действия Е. и какая реальная угроза общественной безопасности и правопорядку была вызвана указанными действиями. С учетом изложенного Уполномоченным направлено обращение в прокуратуру Краснодарского края. В результате Краснодарский краевой суд вернул дело об административном правонарушении на новое рассмотрение, по итогам которого производство по делу было прекращено.

Вместе с тем Уполномоченный полагает, что правонарушения, допущенные в ходе публичного мероприятия, должны в каждом конкретном случае становиться предметом тщательного рассмотрения правоохранительными органами. Участники акций, применившие насилие в отношении иных лиц, осуществившие порчу имущества, совершившие нарушения общественного порядка, должны нести наказание, отвечающее требованиям пропорциональности, справедливости, соразмерности, индивидуализации административной ответственности.

По результатам рассмотрения поступивших жалоб Уполномоченным направлялись в компетентные органы запросы о проверке указанных фактов либо заявителям давались ответы на поставленные вопросы. По итогам проверок оказано содействие в защите прав участников публичных акций по 4 обращениям.

Анализ обращений к Уполномоченному и правоприменительной практики в целом показывает, что многие проблемы реализации права на проведение публичных мероприятий сохраняют свою актуальность. Ярким показателем несовершенства правозащитных лифтов, позволяющих обеспечить эффективную защиту названного права, может служить значительное число обращений по данному вопросу в ЕСПЧ. За последние 6 лет в связи с нарушениями права на проведение публичных мероприятий в Российской Федерации ЕСПЧ вынес 19 положительных решений в отношении 53 заявителей. Общая сумма компенсаций по ним составила 497 тыс. евро.

Предметом рассмотрения ЕСПЧ становилась непропорциональность вмешательства государства в свободу собраний при согласовании и пресечении публичных мероприятий, применение силы в отношении участников манифестаций, обоснованность мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в связи с организацией и проведением публичных мероприятий, законность привлечения к административной ответственности организаторов и участников акций. Установленные ЕСПЧ нарушения прав были связаны не только с правоприменительными проблемами, но и с недостатками нормативно-правового регулирования.

В частности, федеральное и региональное законодательство требует совершенствования в части определения пределов вмешательства органов власти в реализацию права на организацию и проведение публичного мероприятия. В соответствии с позицией ЕСПЧ такое вмешательство в том случае, когда оно имеет основу в национальном законодательстве, предполагает требования к качеству закона, включая определенность формулировок, четкое закрепление полномочий органов власти и порядка их осуществления.

Как показывает практика, Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон N 54-ФЗ) не устанавливает четких и исчерпывающих оснований для запрета публичного мероприятия. При этом в силу неопределенности отдельных формулировок он, при известном толковании, допускает использование технической процедуры "согласования" в целях фактического запрета публичного мероприятия органом власти, что создает предпосылки для конфликта интересов. Разрешить ситуацию возможно путем совершенствования статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ, устанавливающей требования к местам проведения публичных мероприятий. В частности, представляется целесообразным предусмотреть минимальные требования к местам проведения публичных мероприятий: наличие транспортной и иной инфраструктуры, достаточной площади, соответствие санитарным нормам и правилам.

Наряду с изложенным требует проработки вопрос о регулировании способов осуществления организаторами согласования массового мероприятия с органами публичной власти и о возможности участия в согласительных процедурах уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Сохраняется необходимость и в совершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации. Положения региональных законов, принятых после предоставления в 2012 году субъектам Российской Федерации полномочий по определению мест, где не допускается проведение массовых акций, в ряде случаев предусматривают такие ограничения, которые создают угрозу запрета публичных акций по формальным признакам.

В частности, для введения запретов в регионах применяются профилактические соображения, возможно установление запретов на проведение массовых акций в тех местах, где их проведение "может повлечь" нарушения правопорядка, работы учреждений и транспорта.

В целях выявления таких нарушений Уполномоченный намерена провести совместно с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации мониторинг применения названного закона.

Одной из острых проблем реализации свободы собраний становится недостаточная прозрачность процедур взаимодействия организаторов массовых акций с органами публичной власти, которая может привести к случаям воспрепятствования организации или проведению публичного мероприятия. За воспрепятствование организации или проведению публичного мероприятия предусмотрена административная ответственность (статьи 5.38 КоАП РФ), однако для обеспечения права граждан на свободу собраний определяющее значение приобретает не только пресечение, но и предупреждение указанных нарушений. Важно повышать открытость процедур, связанных с организацией и проведением акций, что может быть реализовано в том числе посредством более широкого использования информационных технологий.

В этой связи остается актуальным вопрос о создании интегрированного электронного портала публичных мероприятий, проводимых в субъектах Российской Федерации, который позволил бы организаторам направлять уведомления о проведении массовой акции и получать информацию о результатах ее согласования, а участникам обеспечивал бы своевременный доступ к информации.

В рамках данного проекта представляется целесообразным создание интерактивной карты публичных мероприятий, где в режиме online каждый гражданин сможет заблаговременно узнать о месте и времени проведения публичных мероприятий в его регионе, при желании принять в них участие, а организаторы получат возможность планировать свои публичные мероприятия заранее, без ущерба интересам других граждан, общества и государства, что позволит в конечном счете оптимизировать процедуру согласования публичных акций, сократить количество несогласованных акций и граждан, привлекаемых к ответственности за участие в них.

Учитывая необходимость оптимизации процедур в рамках организации публичных мероприятий, Уполномоченный рекомендует Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность инициирования создания указанного электронного портала.

2.7. Права человека в условиях современных информационных технологий

Современные информационные технологии стали неотъемлемой частью жизни каждого человека в мире, в том числе в России. Об этом свидетельствуют как результаты социологических опросов, согласно которым более 70% населения страны пользуются услугами связи и Интернетом, так и объективные данные, подтверждающие постоянное увеличение количества пользователей мобильной связью и Интернетом, а времяпровождение человека в сети продолжает расти и, по разным оценкам, составляет более 6 часов в сутки.

Российская Федерация и ее граждане, использующие современные информационные технологии, стали частью цифрового мира, что является новым необратимым процессом глобализации. Посредством современных информационных технологий стираются границы между государствами, многократно ускоряется и увеличивается обмен информацией между гражданами, организациями и государствами, а коммуникации в обществе приобретают удаленный и неперсонифицированный характер.

Вместе с тем использование современных информационных технологий несет с собой ряд серьезных внешних и внутренних угроз. Поэтому важнейшей и сложнейшей задачей современности является достижение баланса интересов личности, общества и государства. Главным образом - баланса между соблюдением права на свободу слова в Интернете и права на доступ к современным информационным технологиям, с одной стороны, и обеспечением безопасности всех и каждого члена общества, защитой их от кибератак, манипуляций общественным сознанием, массового подстрекательства к совершению преступлений - с другой.

Исходя из этой концептуальной задачи, опираясь на результаты мониторинга СМИ и анализа обращений граждан, Уполномоченный выступила за отмену уголовной ответственности за "репосты", предусмотренной частью 1 статьи 282 УК РФ. Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. N 519-ФЗ в даную норму внесены изменения, согласно которым уголовная ответственность за такое преступление наступает при условии повторного совершения и наличии административного наказания, с момента которого не прошел 1 год.

Сложившаяся правоприменительная практика по данной статье показала несоразмерность уголовной ответственности и общественной опасности противоправных деяний, совершаемых пользователями сети Интернет. Поэтому за последние годы в России многократно возросло количество обращений и жалоб по вопросам, связанным с административным и уголовным преследованием лиц, обвиняемых в экстремистской деятельности, а также противоречивой судебной практикой по данной категории уголовных дел.

В связи с этим 20 сентября 2018 года Пленумом Верховного Суда Российской Федерации было принято постановление "О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2011 г. N 11 "О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности", дополняющее правила рассмотрения дел за лайки и репосты, которым разъяснено, что возбуждение уголовных дел по фактам размещения в Интернете экстремистских материалов возможно лишь при установлении умысла разжечь ненависть или вражду.

При подготовке названного проекта постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации были учтены представленные Уполномоченным предложения и замечания.

По мнению Уполномоченного, исключение уголовной ответственности за "репосты" информации в социальных сетях, если лицо, скопировавшее информацию, не имело умысла в части наступления общественно опасных последствий, заслуживает поддержки. Пересылая информацию, человек не может до конца оценить, в чем заключается ее общественная опасность, а зачастую распространяет соответствующие сведения, преследуя законные и, по его мнению, общественно полезные цели.

Таким образом, во избежание необоснованного усечения права на свободу слова и привлечения большого числа граждан к фактически необоснованной юридической ответственности (уголовной, административной) необходимо в самое ближайшее время определить, что же является преступлением в интернет-пространстве (интернет-преступлением).

Вместе с тем справедливо отметить, что государство, действуя в своих интересах, не всегда учитывает позицию граждан по вопросу информационной безопасности, связанной со сбором, обработкой и предоставлением персональных данных в целях проведения идентификации посредством сети Интернет, в частности, когда указанные действия противоречат их убеждениям.

Обеспокоенность Уполномоченного вызывают и вопросы о защите права на труд, предусмотренного статьей 37 Конституции Российской Федерации, в случае распространения практики замещения человеческого ресурса цифровыми технологиями, компьютерными программами и роботехникой.

В настоящее время крупные корпорации планируют или уже проводят сокращение штатов путем увольнения юристов, экономистов, бухгалтеров, специалистов среднего звена, заменяя их компьютерными программами, использующими технологии искусственного интеллекта либо суперкомпьютерные технологии. Сообщения о масштабных увольнениях работников по этим причинам начинают появляться с завидной регулярностью.

Следовательно, существует реальная угроза в среднесрочной и долгосрочной перспективе увольнения значительного числа трудящихся и появления большого числа безработных ввиду повсеместного использования современных информационных технологий. В этом случае государство путем установления законодательных ограничений и гарантий должно регулировать рынок и условия замещения человеческого труда роботизированными системами и искусственным интеллектом, возлагая в этом случае на работодателей определенные юридические, экономические и социальные обязанности. Возможность трудиться становится благом, которое требует справедливого распределения между членами общества. Подтверждением тому выступают звучащие в последнее время предложения на высшем уровне о необходимости предлагать гражданам работу по невысоким ставкам, так называемые социальные контракты, для того "чтобы люди что-то делали, а не сидели дома, получая пособия по безработице".

За 2017-2018 годы к Уполномоченному поступило 102 обращения, касающихся соблюдения прав граждан в связи с использованием информационных технологий, прежде всего сети Интернет.

Наибольшая доля обращений данной тематики поступила в связи с блокировкой различных интернет-ресурсов и мессенджеров. Так, граждане обращались к Уполномоченному в связи с блокировкой интернет-порталов (59%), мессенджера Telegram (4%), персональных интернет-страниц в социальных сетях "ВКонтакте" и "Одноклассники" (4%).

Ряд жалоб затрагивал вопросы обеспечения безопасности в сети Интернет, такие как: обеспечение защиты персональных данных (8%); закрытие интернет-ресурсов, распространяющих информацию экстремистского характера или информацию, наносящую вред развитию несовершеннолетних (7%).

Актуальными оставались обращения граждан, связанные с ответственностью за репосты и лайки (8%), размещением в социальных сетях информации, оскорбляющей граждан, и иными незаконными действиями (7%).

По итогам рассмотрения большинства обращений заявителям даны необходимые разъяснения, а отдельные заявления направлены в государственные органы, в компетенции которых находится проверка обоснованности изложенных доводов (Минкомсвязь России, Роскомнадзор, Следственный комитет России).

В результате принятых мер оказано содействие в защите прав неограниченного числа граждан, в том числе несовершеннолетних по 2 жалобам: по 1 обращению в социальной сети удалена интернет-страница, содержащая сведения экстремистского характера; по 1 обращению заблокирована группа в социальной сети, распространяющая информацию, наносящую вред здоровью детей, их нравственному и духовному развитию. Опыт по данному направлению правозащитной деятельности только складывается.

Анализ обращений названной тематики говорит в пользу необходимости совершенствования нормативно-правового регулирования развития информационных технологий в сфере ответственности за распространение запрещенной информации, блокировки интернет-ресурсов, защиты персональных данных, в том числе в части сбора и использования информации о частной жизни граждан.

Нужно также качественное правовое регулирование использования различных мессенджеров (WhatsApp, Viber, Telegram и др.). По данным Mediascope, аудитория мессенджеров продолжает активно расти. Их используют 62% россиян в возрасте 12-64 лет. 85% мобильных интернет-пользователей хотя бы один раз за месяц заходят в мессенджеры через мобильные устройства.

В целях обеспечения государственной безопасности 1 января 2018 года вступил в силу закон, который обязывает владельцев мессенджеров обеспечивать обмен сообщениями только тем пользователям, которые "идентифицированы в порядке, установленном Правительством Российской Федерации". Закон также обязывает мессенджеры "обеспечивать возможность рассылки электронных сообщений по инициативе органов государственной власти", ограничивать по требованию Роскомнадзора "рассылку массовых электронных сообщений, а также передачу электронных сообщений, содержащих информацию, распространяемую с нарушением требований законодательства Российской Федерации".

Эксперты заявляют, что выполнение предписаний закона невозможно с технической точки зрения: сквозное (end-to-end) шифрование, используемое в мессенджерах, не позволит прочитать данные, которые через него передают.

Необходимо отметить нечеткость законодательных норм в данной сфере. Например, есть мессенджеры, которые не требуют авторизации через телефонный номер, или корпоративные мессенджеры, порядок регулирования которых законом не определен.

Безусловно, развитие и совершенствование регулирования данного вопроса необходимо в первую очередь в целях борьбы с противоправным контентом и терроризмом. Однако в данной области существует множество нюансов и правовых коллизий, где действующее законодательство нуждается в существенной доработке с учетом мнения экспертов и общества.

Все более актуальной становится и проблема защиты персональных данных пользователей социальных сетей, в том числе и при их обработке с помощью технологий больших данных. Громкое разоблачение одного из самых популярных сетевых сервисов Facebook в марте 2018 года в связи с утечкой данных более 50 млн пользователей поставило множество вопросов о степени защищенности данных социальных сетей и их использования третьими лицами.

Проведенный ВЦИОМ в конце 2018 года среди россиян опрос об использовании персональных данных в социальных сетях третьими лицами выявил высокую степень "недоверия" к социальным сетевым сервисам: 55% опрошенных пользователей уверены в том, что их данные передаются третьим лицам.

Стоит отметить здесь еще одну негативную тенденцию, связанную с "пренебрежением" пользователями подобными угрозами. В частности, более 52% опрошенных не видят в передаче данных третьим лицам никакой угрозы, что вкупе с уже сложившейся практикой игнорирования и пренебрежительного отношения к внимательному изучению пользователями социальных сетей и иных интернет-сервисов "пользовательских соглашений" и "политик конфиденциальности" вызывает достаточно серьезные опасения за безопасность данных и соблюдение их прав.

Кроме этого, при пользовании интернет-сервисами все чаще применяется так называемый профайлинг онлайн-пользователей (веб-профайлинг), позволяющий отслеживать действия пользователей в сети Интернет (пользовательские данные), их предпочтения и интересы и обрабатывать их с помощью технологий больших данных (большие пользовательские данные). Уже сейчас ни для кого не секрет, что эти технологии активно применяются для контекстной рекламы и отслеживания поисковых запросов/действий пользователя, причем в большинстве случаев практически незаметно для него.

В этой связи актуальной является доработка проекта федерального закона N 571124-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", предусматривающего целый ряд законодательных решений по ограничению обработки больших пользовательских данных, в том числе и в интересах третьих лиц, а также по использованию средств идентификации при web-профайлинге.

Социально значимым направлением деятельности в сфере развития и регулирования Интернета остается организация безопасного использования интернет-ресурсов для детей. Одним из аспектов здесь является противодействие распространению информации, причиняющей вред здоровью и развитию несовершеннолетних лиц. Данная проблема по-прежнему остается острой, о чем свидетельствуют поступающие к Уполномоченному обращения, а также данные Роскомнадзора. Жизнь современного человека невозможно представить без Интернета, однако, по мнению Уполномоченного, Всемирная паутина таит в себе много опасных ловушек, в которые попадают чаще всего дети.

К Уполномоченному поступила жалоба от Я., в которой он обращает внимание на сайт в сети Интернет, по его мнению, пропагандирующий среди несовершеннолетних насилие и содержащий информацию, наносящую вред здоровью детей, их нравственному и духовному развитию. Уполномоченным было направлено обращение в Роскомнадзор и правоохранительные органы для проверки сообщения, в результате чего группа в социальной сети, на которую ссылался заявитель, заблокирована.

Проблема защиты несовершеннолетних от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию, поднималась Уполномоченным и в прошлые годы, в том числе в связи с деятельностью "групп смерти" в социальных сетях.

Результатами совместной работы по ее решению явилось принятие ряда мер, направленных на совершенствование законодательства в указанном направлении. Так, был принят Федеральный закон от 7 июня 2017 г. N 120-ФЗ, установивший уголовную ответственность за вовлечение несовершеннолетнего в совершение действий, представляющих опасность для его жизни. Одним из поводов для разработки названного законопроекта послужила активность групп суицидальной направленности в социальных сетях. При этом работа в указанном направлении продолжается. Федеральным законом установлены дополнительные механизмы противодействия деятельности, направленной на побуждение детей к совершению противоправных действий, опасных для жизни.

Важным направлением работы в указанной области является повышение информационной грамотности детей, их родителей, а также педагогических работников. Обучение младшего поколения безопасному пользованию Интернетом должно проводиться родителями или лицами, их заменяющими (опекунами, попечителями), а также может быть внедрено в школах на уроках информатики и ОБЖ и во внеурочное время в форме специализированных тренингов и вебинаров. Необходима максимальная раскрутка пропаганды безопасного Интернета для детей, по всем возможным каналам.

Поэтому необходимо выстраивать и поддерживать конструктивный диалог между гражданским обществом и государством в целях реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы. Учитывая, что в поддержании равновесия значимую роль играет система государственной правозащитной деятельности, все большую актуальность приобретает вопрос о расширении возможностей государственных правозащитных институтов в указанной сфере.

В данном срезе представляет интерес опыт Азербайджанской Республики, законодательством которой закреплено полномочие омбудсмена по контролю за выполнением органами публичной власти и должностными лицами обязанностей, связанных с обеспечением для граждан свободного, беспрепятственного пользования информационными ресурсами, обнародованием информации, возникшей или приобретенной в результате выполнения общественных обязательств, предоставлением гражданам информации по запросу.

В целях повышения защищенности прав граждан в условиях развивающегося информационного общества представляется целесообразным рассмотреть возможность заимствования указанных положений российским законодательством.