Определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 2019 г. N 1502-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Планета" на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 3 и 4 статьи 21 и пунктом 2 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы ООО "Планета" к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации,

установил:

1. ООО "Планета" оспаривает конституционность следующих положений Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации":

пункта 3 статьи 21, согласно которому решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки; в решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки; в случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия; типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации;

пункта 4 статьи 21, устанавливающего, что срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки; в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен; срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней; при необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации;

пункта 2 статьи 22, в силу которого прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Как следует из представленных материалов, межрайонной прокуратурой на основании задания прокуратуры субъекта Российской Федерации совместно с государственным инспектором труда и специалистами территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека была проведена проверка по соблюдению требований федерального законодательства ООО "Планета" в принадлежащем ему ресторане. По результатам проверки прокуратурой была составлена справка о выявленных нарушениях, и прокурором на основании материалов проверки был вынесен ряд постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях.

Постановлениями должностных лиц и решениями арбитражных судов заявитель был привлечен к административной ответственности в соответствии с частями 2 и 3 статьи 5.27.1 "Нарушение государственных нормативных требований охраны труда, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации", статьей 6.6 "Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения" и частью 1 статьи 14.43 "Нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов" КоАП Российской Федерации. Жалобы заявителя на указанные решения и постановления оставлены судами без удовлетворения. При этом суды пришли к выводу, что грубых нарушений требований к организации и проведению проверок допущено не было.

По мнению заявителя, пункты 3 и 4 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в той части, в какой они по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, допускают проведение прокурором проверок без уведомления проверяемого лица, без принятия мотивированного решения о проведении проверки с указанием основания, предмета и срока проверки, а также сведений, послуживших поводом к проведению проверки, а пункт 2 статьи 22 данного Федерального закона в той части, в какой он допускает проведение проверки и привлечение к административной ответственности без составления протокола осмотра принадлежащих юридическом лицу помещений и находящихся там вещей и документов и постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, отвечающего признакам протокола об административном правонарушении, указанным в статье 28.2 КоАП Российской Федерации, не соответствуют статьям 2, 4 (часть 2), 8, 15 (части 1 и 2), 19 (части 1 и 2), 35 (части 1-3) и 55 Конституции Российской Федерации.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

Согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации; прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами; в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет в числе прочего надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (пункты 1 и 2 статьи 1).

В Постановлении от 17 февраля 2015 года N 2-П Конституционный Суд Российской Федерации признал взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции, действовавшей на момент проведения проверки в отношении ООО "Планета", не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой эти положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства, в том числе регулирующего осуществление федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций Министерством юстиции Российской Федерации:

предполагают проведение органами прокуратуры проверок исполнения законов некоммерческими организациями в пределах определенного предмета конкретной проверки, обусловленного наличием сведений, указывающих на признаки нарушений законов в деятельности некоммерческой организации и ее должностных лиц, которые нельзя подтвердить или опровергнуть в ходе межведомственного взаимодействия с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций, с вынесением о том мотивированного решения, подлежащего доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки;

предполагают возможность запроса прокурором у руководителей и должностных лиц некоммерческой организации документов и материалов, непосредственно обусловленных целями и предметом конкретной проверки, не могущих быть полученными у других государственных органов или из открытых источников и не передававшихся органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой исполнения законов данной некоммерческой организацией, и не обязывают некоммерческую организацию представлять документы, которые она не обязана иметь в соответствии с законодательством, а также формировать документы, не имеющиеся на момент предъявления требования прокурора;

не допускают проведение органами прокуратуры в отношении некоммерческой организации повторной проверки, осуществляемой в связи с фактами, указывающими на предполагаемые нарушения законов, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая квалификация, за исключением проверки устранения нарушений законов, проводимой в разумный после их выявления срок;

предполагают возможность привлечения к участию в проведении проверки исполнения законов некоммерческой организацией представителей (сотрудников) других государственных органов лишь в целях осуществления ими вспомогательных (экспертно-аналитических) функций, что исключает самостоятельное проведение проверочных действий от имени и в рамках компетенции соответствующих государственных органов и не допускает иных отступлений от установленных действующим законодательством порядка и периодичности проводимых уполномоченными органами государственного контроля (надзора) плановых мероприятий;

обязывают органы прокуратуры к утверждению по итогам проверки исполнения законов некоммерческой организацией акта, содержащего констатацию наличия или отсутствия в ее деятельности нарушений законов, в связи с возможностью которых осуществлялась прокурорская проверка, и доведению такого акта до сведения проверяемой некоммерческой организации;

предполагают судебную проверку по заявлению некоммерческой организации законности проведения в отношении нее мероприятий прокурорского надзора, принимаемых в ходе этих мероприятий решений, а также связанных с ними действий (бездействия) прокурора, притом что бремя доказывания правомерности проведения проверки и предъявленных требований лежит на прокуроре.

В то же время Конституционный Суд Российской Федерации признал взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой эти положения - в нарушение требования формальной определенности закона - не устанавливают общие (предельные) сроки проведения органами прокуратуры проверки исполнения законов некоммерческими организациями, а также, предусматривая безусловное исполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий по проведению проверки исполнения законов, в установленный срок, нарушение которого в системе действующего правового регулирования предполагает наступление административной ответственности, не регламентируют конкретные сроки исполнения таких требований.

Поскольку статья 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" регулирует проведение органами прокуратуры в рамках осуществления надзора за исполнением законов как в отношении некоммерческих, так и коммерческих организаций, постольку приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в которых выявлен конституционно-правовой смысл ее положений относительно проверок органами прокуратуры некоммерческих организаций, в той части, в какой они касаются общих требований к соответствующим проверкам, применимы и к проверкам коммерческих организаций.

При этом во исполнение данного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации федеральный законодатель Федеральным законом от 7 марта 2017 года N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" изложил статью 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в новой редакции, дополнив ее в том числе оспариваемыми заявителем пунктами 3 и 4, которыми предусмотрено принятие прокурором мотивированного решения о проведении проверки с указанием цели, основания и предмета проверки с обязательным ознакомлением проверяемого лица с данным решением и определены сроки проверки, действие которых распространяется как на некоммерческие, так и на коммерческие организации.

Таким образом, статья 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" как в прежней, действовавшей на момент проведения проверки в отношении заявителя, так и в действующей редакции, подлежит применению с учетом конституционно-правового смысла, выявленного Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 17 февраля 2015 года N 2-П, а потому сама по себе она не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя в указанном в его жалобе аспекте, - тем более что сведений об обжаловании заявителем в суде действий прокурора, связанных с назначением и проведением проверки, в материалах жалобы не имеется.

Что касается оспариваемого заявителем пункта 2 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", то данное законоположение подлежит применению во взаимосвязи с положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который прямо предусматривает, что постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 данного Кодекса, регламентирующей составление протокола по делу об административном правонарушении (статья 28.4), а также с актами, регулирующими организацию деятельности системы прокуратуры Российской Федерации, в частности приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 19 февраля 2015 года N 78 "Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях", предписывающим прокурорам при выявлении административного правонарушения и невозможности вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении на месте обеспечить составление документа (акта проверки), в котором указать сведения и данные, аналогичные предусмотренным частями 4 и 6 статьи 27.8 "Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов" КоАП Российской Федерации, а в случае применения установленных способов фиксации доказательств сделать соответствующую запись (пункт 2.3).

Таким образом, пункт 2 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" с учетом действующей системы правового регулирования также не может расцениваться как нарушающий конституционные права заявителя в указанном в его жалобе аспекте.

Оценка же законности и обоснованности действий должностных лиц прокуратуры при проведении проверки в отношении заявителя, а также оценка законности и обоснованности судебных актов, при вынесении которых судами были использованы материалы данной проверки, в том числе дана их правовая оценка, не входят в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации (статья 125 Конституции Российской Федерации и статья 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Планета", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин