Постановление Европейского Суда по правам человека от 12 июня 2018 г. Дело "Алпеева и Джалагония (Alpeyeva and Dzhalagoniya) против Российской Федерации" (Жалобы NN 7549/09 и 33330/11) (Третья секция)

Европейский Суд по правам человека
(Третья секция)

Дело "Алпеева и Джалагония (Alpeyeva and Dzhalagoniya)
против Российской Федерации"
(Жалобы NN 7549/09 и 33330/11)

Постановление Суда

Страсбург, 12 июня 2018 г.

По делу "Алпеева и Джалагония против Российской Федерации" Европейский Суд по правам человека (Третья Секция), заседая Палатой в составе:

Хелены Ядерблом, Председателя Палаты Суда,

Бранко Лубарды,

Хелен Келлер,

Дмитрия Дедова,

Георгия А. Сергидеса,

Жольен Шуккинг,

Марии Элосеги, судей,

а также при участии Стивена Филлипса, Секретаря Секции Суда,

рассмотрев дело в закрытом заседании 22 мая 2018 г.,

вынес в указанный день следующее Постановление:

Процедура

1. Дело было инициировано двумя жалобами NN 7549/09 и 33330/11, поданными против Российской Федерации в Европейский Суд по правам человека (далее - Европейский Суд) в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) гражданами Российской Федерации Любовью Трофимовной Алпеевой и Датуной Владимировичем Джалагонией (далее - заявительница и заявитель, вместе - заявители) 30 декабря 2008 г. и 27 апреля 2011 г. соответственно. Интересы заявителя были представлены адвокатом А. Виноградовым, практикующим в г. Костроме.

2. Власти Российской Федерации первоначально были представлены Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде Г.О. Матюшкиным, а затем его преемником в этой должности М.Л. Гальпериным.

3. Заявители жаловались на то, что конфискация паспорта у заявительницы и отказ заменить паспорт заявителю на основании того, что они незаконно были приняты в гражданство Российской Федерации, нарушили их права, гарантированные статьей 8 Конвенции.

4. 19 декабря 2013 г. жалоба N 33330/11 была коммуницирована властям Российской Федерации. В тот же день Председатель Секции Суда решила рассмотреть дело в приоритетном порядке в соответствии с правилом 41 Регламента Европейского Суда. 12 мая 2016 г. жалоба N 7549/09 также была коммуницирована властям Российской Федерации.

Факты

I. Обстоятельства дела

A. Жалоба N 7549/09

1. Предыстория дела

5. Заявительница является гражданкой Российской Федерации. Она родилась в 1951 году и проживает в г. Волжском Волгоградской области.

6. В соответствующее время она являлась гражданкой СССР и проживала в Киргизстане* (* Так в тексте. Точнее: в Киргизской Советской Социалистической Республике (примеч. редактора).).

7. В 1994 году она подала документы для приема в гражданство Российской Федерации в Посольство Российской Федерации в г. Бишкеке.

8. В марте 1994 году она получила гражданство Российской Федерации, и Посольством Российской Федерации в г. Бишкеке в ее советском паспорте был проставлен соответствующий штамп.

9. После этого заявительница переехала в Российскую Федерацию.

10. 14 июля 2001 г. она получила "внутренний паспорт" гражданина Российской Федерации (документ, удостоверяющий личность гражданина на территории Российской Федерации).

2. Изъятие паспорта

11. В 2006 году заявительница подала документы в Федеральную миграционную службу (далее - ФМС) для получения заграничного паспорта, необходимого для выездов за границу.

12. 11 апреля 2006 г. сотрудник ФМС изъял у нее паспорт гражданина Российской Федерации, который позже был уничтожен. ФМС сослалась на заключение от 26 января 2006 г. о проверке, проведенной органами внутренних дел, согласно которой заявительница была принята в гражданство Российской Федерации ненадлежащим образом и, следовательно, не имела права иметь российский паспорт. В заключении указывалось, в частности, что, хотя 14 июля 2001 г. заявительнице был выдан паспорт гражданина Российской Федерации, она не была внесена в список Министерства внутренних дел как лицо, получившее гражданство Российской Федерации. Помимо этого, согласно письму Посольства Российской Федерации в Киргизстане от 18 октября 2015 г. данные о приеме заявительницы в гражданство Российской Федерации в посольстве также отсутствовали. Соответственно, в 2001 году заявительнице паспорт гражданина Российской Федерации был выдан ошибочно.

3. Жалобы в органы прокуратуры

13. Заявительница подала жалобу прокурору.

14. 15 июня 2006 г. прокурор г. Волжского отклонил ее жалобу.

15. В ответе от 27 октября 2006 г. прокурор Волгоградской области сообщил, что ФМС не обладает полномочиями по изъятию паспортов, это могут делать только сотрудники органов внутренних дел, поэтому паспорт у заявительницы был изъят незаконно, и дал указание ФМС исправить ситуацию.

4. Проверка, проведенная ФМС

16. 20 марта 2007 г. ФМС представила заключение N 37 о том, что заявительница не была принята в гражданство Российской Федерации надлежащим образом и что паспорт был ей выдан незаконно.

5. Судебное разбирательство

17. Заявительница обратилась в суд, оспаривая выводы заключения от 26 января 2006 г.

18. 28 мая 2007 г. Волжский городской суд удовлетворил ее жалобу и установил, что проверка, проведенная органами внутренних дел, была незаконной.

19. Данное решение впоследствии было отменено в порядке надзорного производства, и дело было направлено на новое рассмотрение.

20. 28 февраля 2008 г. Волжский городской суд снова решил, что проверка была проведена незаконно.

21. Однако ФМС не отменила решение об изъятии паспорта у заявительницы и не выдала ей новый паспорт.

22. Заявительница вновь обратилась в суд, на этот раз оспаривая законность изъятия у нее паспорта.

23. 4 апреля 2008 г. Волжский городской суд отказал заявительнице в удовлетворении ее жалобы. Суд согласился с выводами ФМС о том, что заявительница не была принята в гражданство Российской Федерации, констатировав вместе с тем, что действия сотрудников ФМС 11 апреля 2006 г. были незаконными с процессуальной точки зрения, поскольку у ФМС не было полномочий изымать у нее паспорт.

24. 3 июля 2008 г. Волгоградский областной суд, рассмотрев дело в качестве суда апелляционной инстанции, оставил это решение в силе.

25. 30 января была отклонена надзорная жалоба заявительницы.

26. После этого заявительница вновь обратилась в суд с жалобой на бездействие ФМС в связи с невыдачей ей нового документа, удостоверяющего личность. Она также оспорила заключение ФМС от 20 марта 2007 г. N 37.

27. 25 марта 2009 г. Волжский городской суд отказал в удовлетворении жалобы заявительницы.

28. 7 августа 2009 г. Волгоградский областной суд, рассмотрев дело в качестве суда апелляционной инстанции, оставил решение в силе.

6. Новая процедура приема в гражданство Российской Федерации

29. Заявительница вновь подала документы для приема в гражданство Российской Федерации.

30. 14 апреля 2009 г. она была принята в гражданство Российской Федерации в соответствии с упрощенной процедурой на основании решения ФМС от 16 марта 2009 г.

31. 27 марта 2010 г. заявительнице выдали паспорт гражданина Российской Федерации.

B. Жалоба N 33330/11

1. Предыстория дела

32. Заявитель родился в 1965 году и проживает в г. Костроме.

33. По словам заявителя, в 1987 - 2000 годах он проживал в Ростовской области. Изначально у него был паспорт гражданина СССР, выданный 21 декабря 1981 г. Чхороцкуским отделом внутренних дел Республики Грузия* (* Так в тексте. Точнее: Грузинской Советской Социалистической Республики (примеч. редактора).).

34. 23 декабря 1998 г. в соответствии с действовавшей на тот момент процедурой заявителю был выдан вкладыш в паспорт, подтверждавший, что он является гражданином Российской Федерации.

35. 19 февраля 2002 г. паспортно-визовой службой отделения милиции N 1 УВД г. Таганрога Ростовской области заявителю был выдан паспорт гражданина Российской Федерации.

36. В 2010 году заявитель переехал в г. Кострому.

2. Проверки, проведенные ФМС

37. 18 февраля 2010 г. заявитель обратился в Управление ФМС по Центральному району г. Костромы с заявлением о регистрации по месту жительства.

38. Согласно информации, полученной от властей Российской Федерации, в связи с возникшими сомнениями относительно того, был ли паспорт гражданина Российской Федерации выдан заявителю в соответствии с установленной процедурой, Управление ФМС по Центральному району г. Костромы направило запрос в Управление ФМС по Ростовской области.

39. 30 июня 2010 г. Управление ФМС по Ростовской области выдало справку, в которой указывалось следующее:

"19 февраля 2002 г. [заявителю] был выдан [паспорт гражданина Российской Федерации] взамен [его паспорта], выданного 21 декабря 1981 г. Чхороцкуским отделом внутренних дел Грузинской Советской Социалистической Республики.

В разделе 8 заявления о выдаче (обмене) паспорта [заявителя] указано "гражданин Российской Федерации согласно статье 13(1)".

Согласно информации, [которой располагает Управление ФМС по Ростовской области], [заявитель] не был зарегистрирован по адресу [в г. Таганроге] после 17 февраля 2010 г. в связи с переездом в г. Кострому.

В базе данных [Министерства иностранных дел], доступной Управлению ФМС по Ростовской области, не содержится информации о получении [заявителем] гражданства Российской Федерации.

Копия паспорта [заявителя], выданного 21 декабря 1981 г. Чхороцкуским отделом внутренних дел Грузинской Советской Социалистической Республики, содержит [приклеенный] вкладыш, выданный отделом внутренних дел по Ленинскому району г. Ростова-на-Дону 21 декабря [год указан неразборчиво] и подтверждающий, что [заявитель] является гражданином Российской Федерации на основании статьи 13(1) Закона "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 г.

29 января 2010 г. ... в [Управление ФМС по Ростовской области] был направлен запрос о подтверждении того, что [заявитель] являлся гражданином Российской Федерации.

Согласно [полученной информации] выдача [заявителю] вышеупомянутого вкладыша и его законность или незаконность [не] [неразборчиво] подтвердились...

Решение о выдаче [заявителю] паспорта [гражданина Российской Федерации] было принято... [В.], бывшим начальником паспортно-визовой службой отделения милиции N 1 УВД г. Таганрога Ростовской области, которая 26 апреля 2004 г. ...была уволена со службы в связи с достижением пенсионного возраста.

Представляется невозможным допросить [В.] об обстоятельствах выдачи [заявителю] паспорта гражданина Российской Федерации, поскольку она отсутствует по месту жительства.

Соответственно, [В.]... выдала [заявителю] паспорт гражданина Российской Федерации в отсутствие документов, подтверждавших, что он являлся гражданином Российской Федерации, и без проведения проверки документов, представленных для выдачи (обмена) паспорта, в нарушение действовавших на тот момент [правил].

Вышеуказанные обстоятельства позволяют предполагать, что у В. мог быть интерес в выдаче [заявителю] паспорта гражданина Российской Федерации с нарушением установленных правил, что является преступлением, предусмотренным статьей 286 Уголовного кодекса Российской Федерации. Более того, можно предположить, что [заявитель] представил паспорт, [выданный в 1981 году], содержавший неправильную информацию о том, что он является гражданином Российской Федерации.

На основании изложенного [предлагаем]... считать, что [паспорт] был выдан заявителю с нарушением установленных правил...".

3. Отказ в обмене паспорта гражданина Российской Федерации

40. 22 июля 2010 г., когда заявителю исполнилось 45 лет, в соответствии с предусмотренной процедурой он обратился в ФМС с заявлением об обмене паспорта.

41. Заявителю в устной форме было отказано в выдаче нового паспорта. По словам сотрудника, уведомившего его об отказе, заявитель не доказал, что у него было постоянное место жительства на территории Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 г. (см. ниже § 57), он был зарегистрирован по месту жительства в Российской Федерации только с февраля 2002 года.

42. 28 июля 2010 г. заявитель предоставил в Управление ФМС по Костромской области письменное объяснение о том, что в 1989 - 2002 годах он был зарегистрирован по месту жительства в г. Ростове-на-Дону, хотя фактически проживал вместе с гражданской женой М. в Краснодарском крае.

43. 13 августа 2010 г. отдел регистрации по месту жительства по Ленинскому району г. Ростова-на-Дону выдал заявителю справку, подтверждавшую, что он не был зарегистрирован по месту жительства в Ленинском районе и что в архиве не содержалось информации о нем.

44. 23 сентября 2010 г. Управление ФМС по Краснодарскому краю уведомило Управление ФМС по Костромской области о том, что в их архиве не было информации о заявителе и что допросить М. не представлялось возможным, поскольку она отсутствовала по месту жительства.

45. 27 сентября 2010 г. Управление ФМС по Костромской области приняло решение о том, что заявитель не являлся гражданином Российской Федерации. Со ссылкой на справку от 30 июня 2010 г., выданную Управлением ФМС по Ростовской области, в решении указывалось, в частности, что согласно результатам проведенных проверок паспорт гражданина Российской Федерации был выдан заявителю с нарушением установленных правил. В решении далее отмечалось, что не представлялось возможным получить документы, подтверждавшие, что по состоянию на 6 февраля 1992 г. заявитель проживал на территории Российской Федерации, а штамп в его паспорте подтверждал лишь то, что он был зарегистрирован по месту жительства в Ростовской области с 15 февраля 2002 г. по 17 февраля 2010 г. В решении также указывалось, что в базе данных Министерства иностранных дел отсутствовала информация о том, получал ли заявитель гражданство Российской Федерации. Следовательно, в результате проверок не было получено доказательств того, что заявитель получал гражданство Российской Федерации и проживал в Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 г.

4. Судебное разбирательство

46. Заявитель обратился в Свердловский районный суд г. Костромы с жалобой на отказ в обмене паспорта.

47. В ходе судебного заседания 20 октября 2010 г. представитель Управления ФМС по Центральному району г. Костромы заявил, в частности, следующее:

"На основании письменных инструкций от ФМС о проведении срочной проверки всех паспортов, ранее выданных лицам, которые родились не на территории Российской Федерации, мы направили запрос о предоставлении информации в Управление ФМС по Ростовской области. Управление ФМС по Ростовской области выдало справку о том, что паспорт [заявителя] следует признать выданным с нарушением установленных правил. Я направил заключение о том, что необходимо подтвердить, получал ли [заявитель] гражданство Российской Федерации. Начальник ФМС... принял решение, что [заявитель] не является гражданином Российской Федерации. [Заявителю] было предложено ознакомиться с решением. Ему было предложено сначала подать документы для получения вида на жительство, а затем для приема в гражданство в соответствии с упрощенной процедурой.

В 2004 году ФМС издала инструкции о проведении проверок только в отношении лиц, обратившихся с заявлениями об обмене паспортов. [Заявитель] обратился с заявлением об [обмене паспорта], и я обнаружил, что он родился не на территории Российской Федерации, и направил соответствующий запрос. [У него] не был изъят паспорт. ФМС не издавала инструкций в этом отношении для того, чтобы люди не оставались без документов, [удостоверяющих личность]".

48. 21 октября 2010 г. Свердловский районный суд г. Костромы (далее - районный суд) оставил в силе решение ФМС. Районный суд отметил, что в результате проверки, проведенной на основании пунктов 51 и 52 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации 2002 года* (* Так в тексте. По-видимому, имеется в виду Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" (примеч. редактора).), ФМС установила, что заявитель получил паспорт Российской Федерации с нарушением соответствующих правил и что он не имел права на получение гражданства Российской Федерации. В частности, не было подтверждено, что он проживал в Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 г. Это стало основанием для отказа в обмене паспорта. Районный суд также отметил, что заключения о проверках, проведенных ФМС, не являлись предметом жалоб и не были отменены согласно установленной процедуре, а также не были предметом рассмотрения суда в соответствующем производстве.

49. Районный суд также отклонил довод заявителя о том, что использование ранее выданного ему паспорта гражданина Российской Федерации на протяжении восьми лет являлось основанием для обмена паспорта. Районный суд также отклонил аргумент о том, что заявитель не нарушал каких-либо законов или правил в 2002 году, когда ему был выдан паспорт гражданина Российской Федерации. Районный суд решил, что паспорт заявителя был недействительным.

50. Заявитель обжаловал это решение.

51. 6 декабря 2010 г. Костромской областной суд (далее - областной суд) оставил решение районного суда в силе. Областной суд отметил, в частности, что справка, выданная Управлением ФМС по Ростовской области 30 июня 2010 г., подтверждала, что паспорт гражданина Российской Федерации был выдан заявителю на основании справки от 23 декабря 1998 г., выданной отделом внутренних дел Ленинского района г. Ростова-на-Дону и подтверждавшей, что заявитель являлся гражданином Российской Федерации на основании статьи 13(1) Закона о гражданстве от 1991 года. Однако не было подтверждено, что данная справка была действительной. Областной суд далее отметил, что в соответствии с результатами проверок, проведенных в местах, указанных заявителем как места его проживания в 1989 - 2002 годах, не было получено доказательств его регистрации и проживания по этим адресам по состоянию на 6 февраля 1992 г.

52. Областной суд также отметил, что довод заявителя о том, что он не был уведомлен о заключении, составленном по результатам проверок ФМС, и, соответственно, не мог его оспорить, не повлиял на выводы нижестоящего суда.

5. Новая процедура приема в гражданство Российской Федерации

53. 25 марта 2013 г., после вступления в силу Федерального закона от 12 ноября 2012 г. N 182-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"", заявитель подал документы для приема в гражданство Российской Федерации.

54. 23 апреля 2013 г. Управление ФМС по Костромской области приняло решение о приеме заявителя в гражданство Российской Федерации.

55. 30 апреля 2013 г. заявитель получил паспорт гражданина Российской Федерации.

II. Соответствующие законодательство Российской Федерации и правоприменительная практика, а также международно-правовые документы

A. Законодательство Российской Федерации и правоприменительная практика

1. Законодательство Российской Федерации

(a) Закон "О гражданстве Российской Федерации" от 1991 года

56. В соответствии с пунктом 1 статьи 12 Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" в редакции, действовавшей с 6 февраля 1992 г. по 1 июля 2002 г. (далее - Закон о гражданстве 1991 года), гражданство Российской Федерации приобретается:

а) в результате его признания;

b) по рождению;

c) в порядке его регистрации;

d) в результате приема в гражданство;

e) в результате восстановления в гражданстве РСФСР;

f) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РСФСР.

57. В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Закона о гражданстве 1991 года гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу Закона о гражданстве (6 февраля 1992 г.), если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации.

(b) Указ о временных документах, подтверждающих гражданство Российской Федерации, от 1992 года

58. Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. N 950 "О временных документах, подтверждающих гражданство Российской Федерации", утратившим силу 6 февраля 2003 г., были введены вкладыши к паспорту гражданина СССР, временные документы, подтверждавшие гражданство владельца паспорта.

(c) Положение о паспорте гражданина Российской Федерации 1997 года

59. Статья 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828 (далее - Положение о паспорте 1997 года), гласит, что паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации.

60. Согласно статье 7 Положения о паспорте 1997 года паспорт подлежит обмену дважды, когда его владельцу исполняется 20 и 45 лет. В противном случае он становится недействительным.

61. В соответствии со статьей 10 Положения о паспорте 1997 года выдача и замена паспортов производятся территориальными органами Федеральной миграционной службы.

(d) Закон "О гражданстве Российской Федерации" 2002 года

62. Согласно статье 5 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", вступившего в силу 1 июля 2002 г. (далее - Закон о гражданстве 2002 года), гражданами Российской Федерации являются:

"а) лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Федерального закона;

b) лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом".

63. В соответствии со статьей 10 Закона о гражданстве 2002 года паспорт является документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации.

64. Пункт "а" статьи 30 Закона о гражданстве 2002 года предусматривает, что федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих на территории Российской Федерации.

65. 12 ноября 2012 г. в Закон о гражданстве 2002 года были внесены изменения. В силу части первой статьи 41.2 новой редакции закона граждане бывшего СССР прибывшие в Российскую Федерацию для проживания до 1 ноября 2002 г., не приобретшие гражданства Российской Федерации или не получившие российский паспорт до 1 июля 2002 г., чье гражданство Российской Федерации впоследствии не было подтверждено уполномоченными государственными органами, признаются гражданами Российской Федерации, если они обратились с заявлением о признании их гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных пунктами "а"-"в" части четвертой статьи 41.2 Закона о гражданстве 2002 года.

66. Согласно части четвертой статьи 41.2 новой редакции Закона о гражданстве 2002 года лицо не признается гражданином Российской Федерации в случае, если: а) паспорт гражданина Российской Федерации был выдан лицу на основании сообщенных им заведомо ложных или недостоверных персональных данных заявителя; b) паспорт гражданина Российской Федерации был оформлен лицу на утраченном (похищенном) бланке паспорта гражданина Российской Федерации, о чем лицу, обратившемуся с заявлением о признании его гражданином Российской Федерации, было известно; c) лицо ранее как иностранный гражданин или лицо без гражданства было выдано Российской Федерацией по запросу иностранного государства.

(e) Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации 2002 года

67. Пункт 51 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента от 14 ноября 2002 г. N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" устанавливает, что при отсутствии у лица документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации (утеря, кража, порча и тому подобное), возникновении сомнений в подлинности или обоснованности выдачи такого документа, а также при обстоятельствах, позволяющих предполагать наличие либо отсутствие у лица гражданства Российской Федерации, уполномоченным органом осуществляется проверка законности выдачи лицу указанного документа и (или) наличия соответствующих обстоятельств. Проверка осуществляется по заявлению лица, по инициативе уполномоченного органа или иного государственного органа.

68. После получения необходимой информации уполномоченный орган составляет мотивированное заключение о результатах проверки, в котором указываются обстоятельства, свидетельствующие о наличии или отсутствии у лица гражданства Российской Федерации. О результатах проверки сообщается заявителю или органу, обратившемуся с соответствующим запросом. Лицу, у которого подтверждается наличие гражданства Российской Федерации, выдается соответствующий документ.

(f) Указ о ФМС 2004 года

69. Согласно статье 1 Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 928 и действовавшего до 15 января 2013 г., Федеральная миграционная служба осуществляет функции по контролю и надзору в сфере миграции. В соответствии со статьей 7.13.2 этого положения ФМС уполномочена определять, имеют ли лица, проживающие на территории Российской Федерации, гражданство Российской Федерации. Статья 7.13.11 данного положения предусматривает, что ФМС уполномочена выдавать и обменивать документы, удостоверяющие личность.

(g) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года

70. Пункт 1 статьи 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает, что проживание гражданина Российской Федерации без документа, удостоверяющего личность гражданина (паспорта), влечет наложение административного штрафа.

2. Судебная практика

71. В Решении от 6 июня 2006 г. N ГКПИ 06-337 Верховный Суд Российской Федерации указал, что "паспорт удостоверяет гражданство Российской Федерации, которое возникает не собственно из этого документа, а по основаниям и в порядке, установленном данным Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами".

72. В Определении от 17 августа 2006 г. N КАС 06-300 кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации отметила, что "паспорт является документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, только в том случае, если он выдан уполномоченным государственным органом на соответствующем официальном бланке, с соблюдением [соответствующего] порядка. Паспорт, не соответствующий этим требованиям, не может считаться [действительным] документом и удостоверять гражданство Российской Федерации". Также в нем подчеркивалось, что "нормы об изъятии ненадлежащего паспорта, не являющегося документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, не затрагивают права и свободы гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами".

3. Доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

(a) Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год

73. 6 декабря 2007 г. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный по правам человека) подписал "Специальный доклад о практике изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ", который был опубликован в "Российской газете" 26 января 2008 г. В данном докладе он критиковал административную практику изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, которые родились за пределами Российской Федерации, получили российские паспорта и обратились с заявлением об их замене. Их старые паспорта были изъяты, а в выдаче новых им было отказано на основании того, что предыдущие паспорта были выданы "по ошибке", несмотря на отсутствие вины заявителей. Данная практика затронула тысяч людей, и в большинстве случаев не было вынесено каких-либо судебных решений. Многие уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации также подготовили специальные доклады о практике изъятия паспортов.

74. Уполномоченный по правам человека отметил, что в течение нескольких лет после прекращения существования Советского Союза в Российской Федерации не существовало ни единообразной и упорядоченной процедуры получения или признания гражданства Российской Федерации, ни стандартного документа, подтверждающего гражданство. При этом за это время паспорта, удостоверяющие принадлежность к гражданству Российской Федерации, были выданы 162,4 миллионам человек. При этом около 126 миллионов паспортов было выдано до 2004 года. Вместе с паспортами граждан Российской Федерации переселенцы из числа бывших граждан СССР получали права и принимали обязанности, вытекающие из принадлежности к гражданству Российской Федерации. Они проходили службу по призыву в рядах Вооруженных сил, голосовали на выборах всех уровней, от местных до президентских, вступали в брак, учились, платили налоги и отчисления в пенсионные фонды, в установленные сроки обменивали сами паспорта на документы нового образца, выезжали за границу и т. д. В соответствии с установленным порядком выдаче паспорта предшествует проверка на принадлежность к гражданству Российской Федерации. Предполагалось, что все обладатели российских паспортов прошли такую проверку хотя бы один раз. Те из них, которые впоследствии подали заявления для получения заграничного паспорта или обмена внутреннего паспорта, как представляется, успешно неоднократно проходили проверку на принадлежность к гражданству. Иными словами, каких-либо признаков вины или тем более злого умысла на получение паспорта гражданина Российской Федерации со стороны самих пострадавших граждан не усматривалось. Тем не менее несколько тысяч паспортов граждан Российской Федерации было изъято на основании того, что они были "выданы ошибочно", тогда как, по словам Уполномоченного по правам человека, нарушения процедуры в случае их наличия были связаны с ошибками сотрудников уполномоченных государственных органов, которые не обладали достаточной квалификацией или даже совершали преступления для получения материальной выгоды.

75. Уполномоченный по правам человека далее сообщил о деле, инициированном прокуратурой Федоровского района Саратовской области. Последняя в 2006 году обратилась в Федоровский районный суд с заявлением о признании незаконными действий должностных лиц Управления ФМС по Саратовской области в Федоровском районе по изъятию паспортов "в связи с сомнениями в обоснованности их выдачи лицам, родившимся за пределами Российской Федерации". По мнению прокуратуры, поскольку российский паспорт является документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, то его изъятие возможно лишь в случае отмены решения по вопросу гражданства при установлении в судебном порядке факта использования заявителем подложных документов или сообщения им заведомо ложных сведений, на основании которых принималось соответствующее решение. Однако Федоровский районный суд отказал в удовлетворении указанного заявления на основании того, что решение вопросов гражданства Российской Федерации отнесено к исключительному ведению Президента Российской Федерации и уполномоченных органов, занимающихся делами о гражданстве Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации отметил в этой связи, что суду не запрещено устанавливать достоверность юридически значимых фактов, на основе которых принималось решение о выдаче паспорта.

76. Уполномоченный по правам человека также подверг критике Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2006 г. N КАС 06-300, в котором отмечалось, что паспорт лишь удостоверяет гражданство Российской Федерации, и его изъятие не затрагивает конституционные права и свободы гражданина. По мнению Уполномоченного по правам человека, данный подход противоречит выводам Европейского Суда, сделанным в деле "Смирнова против Российской Федерации" (Smirnova v. Russia) (Постановление Европейского Суда от 24 июля 2003 г., жалобы NN 46133/99 и 48183/99* (* См.: Путеводитель по прецедентной практике Европейского Суда по правам человека за 2002 год (примеч. редактора).)), о том, что "граждане Российской Федерации должны предъявлять документ, удостоверяющий личность, необычно часто в повседневной жизни, даже выполняя такие обыденные задачи, как обмен валюты, или покупая билеты на поезд, и что внутренний паспорт также был необходим для более важных дел, таких как поиск работы и получение медицинской помощи. В связи с этим Европейский Суд пришел к выводу, что лишение паспорта в этом деле представляло собой продолжающееся вмешательство в частную жизнь заявительницы".

77. По мнению Уполномоченного по правам человека, при отсутствии паспорта человек не может в полном объеме пользоваться правами и свободами, закрепленными Конституцией Российской Федерации, поскольку непосредственная реализация этих прав и свобод прямо связана с документами, удостоверяющими личность. Изъятие документа, удостоверяющего личность, влечет потерю работы и невозможность трудоустройства или получения пенсии, лишает гарантий медицинского и иных видов социального обеспечения. Кроме того, невозможность приобретения проездных документов, для покупки которых необходимо предъявление паспорта, регистрации брака и т.п. ставит под сомнение реализацию права на свободу передвижения и на невмешательство в личную и семейную жизнь. Ограничиваются права собственника. Фактический запрет на совершение юридически значимых действий лишает лицо, у которого изъят паспорт гражданина Российской Федерации, возможности использовать средства судебной защиты своих прав и свобод, в частности, обжаловать в суд действия органов ФМС. Таким образом, лишенный паспорта гражданина Российской Федерации соотечественник оказывается в менее благоприятном положении, чем иностранные граждане или лица без гражданства, проживающие в Российской Федерации по своему паспорту или виду на жительство.

78. В соответствии с выводами Уполномоченного по правам человека в случаях необоснованной выдачи паспортов граждан Российской Федерации, допущенной по вине государственных органов, их ошибки подлежат исправлению без ущерба для обладателей этих паспортов. Последние же должны без каких-либо дополнительных условий признаваться гражданами Российской Федерации, по крайней мере, до тех пор, пока не доказана их личная вина в незаконном получении гражданства Российской Федерации и внутреннего паспорта.

(b) Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 год

79. Возвращаясь к практике изъятия паспортов граждан Российской Федерации на основании того, что они были выданы по ошибке, Уполномоченный по правам человека напомнил, что все проживающие в Российской Федерации бывшие граждане СССР, необоснованно получившие паспорта граждан Российской Федерации вследствие ошибок должностных лиц консульской, паспортно-визовой и миграционной служб, должны быть признаны гражданами Российской Федерации при том условии, что их вина в "необоснованном" получении паспорта не была доказана.

80. Уполномоченный по правам человека далее отметил, что практика изъятия паспортов гражданина Российской Федерации "как незаконно выданных" прекращена. Правда, пользоваться такими паспортами очень непросто, поскольку все они по-прежнему внесены в специальную базу данных Министерства внутренних дел как находящиеся в розыске. Согласно действующей процедуре владельцу "незаконно выданного" паспорта предлагают оформить вид на жительство лица без гражданства, а затем уже подавать документы для приема в гражданство Российской Федерации. В итоге свой "незаконно выданный паспорт" человек сдает в миграционную службу только при получении вида на жительство.

(c) Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2011 год

81. В очередной раз возвращаясь к проблеме изъятия паспортов граждан Российской Федерации на основании того, что они были выданы ошибочно, Уполномоченный по правам человека отметил, что данная проблема возникла в связи с тем, что в первое десятилетие после роспуска СССР бывшие советские граждане, оказавшиеся в странах СНГ, оформляли приобретение гражданства Российской Федерации в консульских учреждениях Российской Федерации, что не всегда отражалось в соответствующих учетных базах. Единой электронной учетной базы тогда не существовало. В итоге по мере установления надлежащего порядка учета выяснилось, что многие люди, давно прибывшие на постоянное жительство в Россию, искренне считавшие себя и по факту являвшиеся гражданами Российской Федерации, не могли этого доказать и в одночасье лишались не просто паспортов граждан Российской Федерации, но и какого-либо правового статуса в стране.

82. Уполномоченный по правам человека далее отметил, что в конце 2010 года был внесен проект поправок в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", предусматривавших решение проблемы. Законопроект предусматривал, что бывшие граждане СССР, до 1 июля 2002 года получившие паспорта граждан Российской Федерации без прохождения необходимых процедур оформления гражданства, считаются приобретшими право на его получение с момента выдачи указанного паспорта.

(d) Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год

83. Уполномоченный по правам человека отметил, что законопроект, упомянутый в ежегодном докладе за 2011 год, впоследствии был исключен из планов работы Государственной Думы Российской Федерации. Тем временем, по данным ФМС Российской Федерации, общее количество признанных недействительными паспортов граждан Российской Федерации достигло уже 80 000 при среднегодовом увеличении примерно на 8 000.

84. Уполномоченный по правам человека далее указал, что 12 ноября 2012 г. был принят Федеральный закон N 182-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"". В соответствии с новой редакцией Закона о гражданстве обладатели паспортов граждан Российской Федерации, не по своей вине не имеющие подтверждения принадлежности к гражданству Российской Федерации, признаются гражданами Российской Федерации на основании решения территориального органа ФМС Российской Федерации, принятого по их заявлению.

B. Международно-правовые документы

1. Организация Объединенных Наций

85. Российская Федерация не участвует ни в Конвенции Организации Объединенных Наций о статусе апатридов от 1954 года, ни в Конвенции Организации Объединенных Наций о сокращении безгражданства от 1961 года.

2. Соответствующие документы Совета Европы

86. Желая содействовать прогрессивному развитию правовых принципов, касающихся гражданства, а также их закреплению в законодательстве стран и пытаясь максимально сократить количество случаев безгражданства, Совет Европы подготовил текст Европейской конвенции о гражданстве от 1997 года. Один из принципов, закрепленный в статье 4 этой Конвенции, звучит следующим образом: "Следует избегать безгражданства". Согласно статье 6 Европейской конвенции о гражданстве каждое государство-участник предусматривает в своем законодательстве возможности, облегчающие приобретение его гражданства лицами без гражданства. Однако в статье 7 данной Конвенции уточняется, что государство-участник не может предусматривать в своем законодательстве утрату его гражданства, если соответствующее лицо в результате этого становится лицом без гражданства, за исключением случаев приобретения гражданства государства-участника путем мошенничества, предоставления ложной информации или сокрытия любого относящегося к делу факта, касающегося заявителя.

87. Российская Федерация подписала данную Конвенцию 6 ноября 1997 г., но не ратифицировала ее.

88. 15 сентября 1999 г. Комитет министров Совета Европы принял Рекомендацию N R(99)18 "Об избежании и сокращении случаев безгражданства". В частности, в отношении избежания безгражданства, являющегося следствием утраты гражданства, Комитет министров Совета Европы рекомендовал, в частности, следующее:

"...С. Избежание безгражданства как следствия утраты гражданства

(с) Для того, чтобы избежать по мере возможности случаев безгражданства, государство необязательно должно лишать гражданства лиц, которые приобрели его путем мошенничества, предоставления ложной информации или сокрытия фактов, имеющих существенное значение. Для этого должны приниматься во внимание не только фактические обстоятельства дела, но и иные факторы, в том числе и реальные и эффективные связи лица с данным государством...".

Право

I. Объединение рассмотрения жалоб в одном производстве

89. В соответствии с пунктом 1 правила 42 Регламента Европейского Суда он считает возможным объединить рассмотрение жалоб в одном производстве, учитывая сходство их фактических и правовых основ.

II. Предполагаемое нарушение статьи 8 Конвенции

90. Заявители жаловались на нарушение статьи 8 Конвенции в связи с тем, что изъятие паспорта гражданина Российской Федерации у заявительницы и отказ заявителю в обмене паспорта гражданина Российской Федерации de facto лишили их конституционных прав. В частности, без действующего паспорта они не могли найти работу или получать медицинскую помощь, пенсии или социальные выплаты. Статья 8 Конвенции гласит:

"1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, жилища и корреспонденции.

2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц".

A. Доводы властей Российской Федерации

91. Прежде всего власти Российской Федерации утверждали, что заявители злоупотребили правом подачи индивидуальной жалобы, не уведомив Европейский Суд о получении ими гражданства Российской Федерации 14 апреля 2009 г. и 23 апреля 2013 г. соответственно в нарушение своих обязательств, предусмотренных пунктом 7 правила 47 Регламента Европейского Суда (ранее пункта 6 правила 47), об информировании Европейского Суда об изменении любых связанных с жалобой обстоятельств. По мнению властей Российской Федерации, данная информация являлась существенной для жалоб заявителей, которые в связи с этим следует признать неприемлемыми для рассмотрения по существу на основании подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 35 Конвенции.

92. Что касается жалобы N 7549/09, власти Российской Федерации согласились с тем, что изъятие у заявительницы паспорта гражданина Российской Федерации представляло собой вмешательство в ее права, гарантированные статьей 8 Конвенции. Однако они утверждали, что, хотя процедура изъятия паспорта была признана неправомерной, это не относилось к факту изъятия как таковому. Данное решение было обоснованным и оправданным тем, что заявительница не приобрела гражданство Российской Федерации в установленном порядке. Подобное вмешательство было правомерным и необходимым в демократическом обществе. Более того, заявительница в итоге была принята в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке.

93. Что касается жалобы N 33330/11, по мнению властей Российской Федерации, не было допущено вмешательства в права заявителя, гарантированные пунктом 1 статьи 8 Конвенции. В отличие от дела "Смирнова против Российской Федерации" (см. выше § 76), у заявителя не был изъят паспорт, следовательно, у него оставался документ, удостоверяющий его личность, и заявитель не объяснил, каким образом отказ в обмене паспорта отразился на его правах и свободах. Более того, различные государственные органы на протяжении всего времени предоставляли заявителю информацию относительно его ситуации. В результате заявитель подал заявление о приеме в гражданство Российской Федерации, которое было удовлетворено, и ему был выдан новый паспорт гражданина Российской Федерации.

94. Власти Российской Федерации утверждали, что два настоящих дела существенно отличались от упомянутого выше дела "Смирнова против Российской Федерации". В последнем деле заявительница являлась гражданкой Российской Федерации, тогда как в настоящем деле заявители рассматривались как лица, которые не были приняты в гражданство Российской Федерации. В частности, уполномоченные органы установили, что их паспорта граждан Российской Федерации были выданы с нарушением установленных правил. Более того, в упоминавшемся выше деле "Смирнова против Российской Федерации" заявительница описала конкретные обстоятельства, чтобы подтвердить свои утверждения о наличии проблем практического характера, которые возникали в ее повседневной жизни в связи с отсутствием паспорта. Однако в настоящих делах утверждения заявителей имели общий и гипотетический характер.

B. Доводы заявителей

95. Заявительница оспаривала довод властей Российской Федерации о злоупотреблении правом подачи индивидуальной жалобы. Она подчеркнула, что жаловалась на нарушение статьи 8 Конвенции в связи с вмешательством в ее частную жизнь, вызванным изъятием ее паспорта гражданина Российской Федерации. По ее мнению, имевшая место впоследствии выдача нового паспорта не имела значения для ее жалобы. Более того, по мнению заявительницы, "упрощенная процедура" получения ею нового паспорта не соответствовала законодательству Российской Федерации, и, следовательно, существовал риск повторного изъятия ее паспорта таким же образом, как и в первом случае.

96. Заявительница считала, что вмешательство не было осуществлено "в соответствии с законом", что косвенным образом подтвердили власти Российской Федерации, поскольку 12 ноября 2012 г. они внесли изменения в Закон о гражданстве 2002 года. Она далее утверждала, что вмешательство также не было "необходимым в демократическом обществе". Учитывая довод властей Российской Федерации о том, что заявители не доказали существование влияния отсутствия действительного паспорта на их повседневную жизнь, заявительница настаивала, что требование о предоставлении доказательств такого влияния было чрезмерным, поскольку оно было непосредственно основано на законодательстве Российской Федерации. В частности, в соответствии с законодательством Российской Федерации лицу необходимо предъявить удостоверение личности, чтобы устроиться на работу, получить медицинскую помощь, купить билеты на поезд или самолет или получить пенсию или другие социальные выплаты. Более того, без действительного документа, удостоверяющего личность, лицо подвергается риску быть задержанным полицией.

97. Заявитель указал, что он получил гражданство Российской Федерации на основании Федерального закона от 12 ноября 2012 г. N 182, которым были внесены изменения в Закон о гражданстве 2002 года (см. выше § 65) и который был принят после того, как заявитель подал жалобу в Европейский Суд. Заявитель утверждал, что данный закон был принят вследствие большого количества жалоб и из-за мер, принятых Уполномоченным по правам человека для того, чтобы обратить внимание на эти жалобы.

98. Заявитель оспаривал довод властей Российской Федерации о том, что в его деле не было допущено вмешательства в его права, гарантированные статьей 8 Конвенции. Он указал, что, хотя его паспорт не был изъят, а сам он не был депортирован, отсутствие действительного паспорта лишило его возможности осуществлять свои права и свободы. В частности, с просроченным паспортом он не мог купить билеты на поезд или самолет или получить кредит в банке. Заявитель утверждал на этом основании, что в его деле имело место нарушение статьи 8 Конвенции.

C. Приемлемость жалоб для рассмотрения по существу

1. Довод властей Российской Федерации о злоупотреблении правом подачи индивидуальной жалобы

99. Европейский Суд напоминает, что жалоба может быть отклонена в случае злоупотребления правом подачи индивидуальной жалобы, по смыслу подпункта "а" пункта 3 статьи 35 Конвенции, если, среди прочего, она была основана на заведомо ложных сведениях (см. среди прочих примеров Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Акдивар и другие против Турции" (Akdivar and Others v. Turkey) от 16 сентября 1996 г., жалоба N 21893/93, §§ 53-54, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Компания "Centro Europa 7 S.r.l." и Ди Стефано против Италии" (Centro Europa 7 S.r.l. and Di Stefano v. Italy) от 7 июня 2012 г., жалоба N 38433/09, § 97, и с дальнейшими ссылками Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Гросс против Швейцарии" (Gross v. Switzerland) от 30 сентября 2014 г., жалоба N 67810/10, §§ 27-37). Предоставление неполной и, следовательно, недостоверной информации также может являться злоупотреблением правом подачи жалобы, особенно если эта информация касается сути дела, а заявителем не было предоставлено достаточного объяснения причин сокрытия данной информации (см. Решение Европейского Суда по делу "Беншереф против Швеции" (Bencheref v. Sweden) от 5 декабря 2017 г., жалоба N 9602/15, § 37, Решение Европейского Суда по делу "Хюттнер против Германии" (Huttner v. Germany) от 9 июня 2006 г., жалоба N 23130/04, и Решение Европейского Суда по делу "Коваль против Польши" (Kowal v. Poland) от 18 сентября 2012 г., жалоба N 2912/11). Аналогичная ситуация складывается в том случае, если после подачи жалобы возникли новые важные обстоятельства, о которых заявитель, несмотря на свою обязанность, предусмотренную пунктом 7 правила 47 Регламента Европейского Суда (ранее пункт 6 правила 47), не сообщил Европейскому Суду, тем самым препятствуя последнему в рассмотрении дела на основании всех фактов (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Компания "Centro Europa 7 S.r.l." и Ди Стефано против Италии", а также упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Гросс против Швейцарии"). Однако даже в таких ситуациях намерение заявителя повлиять на решение Европейского Суда должно быть установлено с достаточной определенностью (см. Постановление Европейского Суда по делу "Аль-Нашиф против Болгарии" (Al-Nashif v. Bulgaria) от 20 июня 2002 г., жалоба N 50963/99, § 9, Постановление Европейского Суда по делу "Мельник против Украины" (Melnik v. Ukraine) от 28 марта 2006 г., жалоба N 72286/01, §§ 58-60, Постановление Европейского Суда по делу "Нолд против Германии" (Nold v. Germany) от 29 июня 2006 г., жалоба N 27250/02, § 87, и упоминавшиеся выше Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делам "Компания "Centro Europa 7 S.r.l." и Ди Стефано против Италии" и "Гросс против Швейцарии").

100. Европейский Суд принимает во внимание доводы заявителей о том, что выдача новых паспортов не имеет значения для их жалоб. Европейский Суд полагает, что тот факт, что заявители в итоге приобрели гражданство Российской Федерации, безусловно, имеет значение для рассмотрения настоящих дел. Однако, по мнению Европейского Суда, этот факт не затрагивает существо жалоб заявителей на нарушение Конвенции. Кроме того, в распоряжении Европейского Суда отсутствует достаточная информация, чтобы с определенностью установить, что заявители имели намерение оказать влияние на исход разбирательства по делу (см. противоположную ситуацию в упоминавшемся выше Постановлении Большой Палаты Европейского Суда по делу "Гросс против Швейцарии", § 36).

101. С учетом вышеизложенного Европейский Суд не считает, что действия заявителей представляли собой злоупотребление правом подачи жалобы. Следовательно, довод властей Российской Федерации должен быть отклонен.

2. Наличие статуса жертвы

102. Европейский Суд должен установить, остаются ли заявители жертвами предполагаемого нарушения статьи 8 Конвенции, учитывая, что 14 апреля 2009 г. и 23 апреля 2013 г. соответственно они были приняты в гражданство Российской Федерации.

103. Европейский Суд напоминает, что благоприятные для заявителя решение или мера в принципе не являются достаточными для лишения его статуса жертвы, если власти государства-ответчика не признали явно или по существу факт нарушения Конвенции и не возместили ущерб, причиненный нарушением (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Скордино против Италии (N 1)" (Scordino v. Italy) (N 1) от 29 марта 2006 г., жалоба N 36813/97, § 180).

104. В настоящих делах отсутствуют доказательства того, что власти государства-ответчика признали нарушение прав заявителей в связи с изъятием в 2006 году у заявительницы паспорта гражданина Российской Федерации и отказом заявителю в обмене паспорта гражданина Российской Федерации в 2010 году. Кроме этого, Европейский Суд отмечает, что жалобы заявителей касались не только фактов изъятия паспорта и отказа обменять его как таковых, но и целого ряда практических сложностей, с которыми они сталкивались в повседневной жизни в связи с отсутствием действительного документа, удостоверяющего личность. По мнению Европейского Суда, тот факт, что заявители были в итоге приняты в гражданство Российской Федерации, сам по себе не может считаться способным компенсировать вред, причиненный в результате того, что на протяжении нескольких лет каждый из заявителей являлся лицом без гражданства и без действительного паспорта. Европейский Суд не располагает информацией в отношении каких-либо других мер, которые могли быть приняты для того, чтобы загладить причиненный заявителям ущерб.

105. Таким образом, Европейский Суд приходит к выводу, что заявители по-прежнему не утратили статус жертв нарушения Конвенции.

3. Заключение

106. Европейский Суд считает, что эти жалобы не являются явно необоснованными по смыслу подпункта "а" пункта 3 статьи 35 Конвенции. Он также отмечает, что они не являются неприемлемыми по каким-либо иным основаниям. Следовательно, они должны быть объявлены приемлемыми для рассмотрения по существу.

D. Существо жалоб

1. Общие принципы

107. Европейский Суд напоминает, что понятие "частная жизнь" по смыслу статьи 8 Конвенции является широким и охватывает, inter alia, право создавать и поддерживать отношения с другими людьми (см. Постановление Европейского Суда по делу "Нимиц против Германии" (Niemietz v. Germany) от 16 декабря 1992 г., жалоба N 13710/88, § 29), право на "личное развитие" (см. Постановление Европейского Суда по делу "Бенсаид против Соединенного Королевства" (Bensaid v. United Kingdom) от 6 февраля 2001 г., жалоба N 44599/98, § 47) и право на самоопределение (см. Постановление Европейского Суда по делу "Претти против Соединенного Королевства" (Pretty v. United Kingdom) от 29 апреля 2002 г., жалоба N 2346/02, § 61).

108. Европейский Суд уже признавал, что произвольное лишение гражданства при некоторых обстоятельствах может представлять собой проблему с точки зрения статьи 8 Конвенции из-за влияния, которое оно оказывает на частную жизнь лица (см. Решение Европейского Суда по делу "Карассев против Финляндии" (Karassev v. Finland) от 12 января 1999 г., жалоба N 31414/96, и Постановление Европейского Суда по делу "Геновезе против Мальты" (Genovese v. Malta) от 11 октября 2011 г., жалоба N 53124/09, § 30). В одном из недавних дел Европейский Суд пришел к выводу, что те же самые принципы должны применяться к отмене решения о приеме в гражданство, поскольку это может приводить к аналогичным, если не более серьезным вмешательствам в право на уважение частной и семейной жизни (см. Постановление Европейского Суда по делу "Рамадан против Мальты" (Ramadan v. Malta) от 21 июня 2016 г., жалоба N 76136/12, § 85, и Решение Европейского Суда по делу "К2 против Соединенного Королевства" (K2 v. United Kingdom) от 7 февраля 2017 г., жалоба N 42387/13). При определении того, являлась ли отмена решения о приеме в гражданство нарушением статьи 8 Конвенции, Европейский Суд рассматривал два отдельных вопроса: была ли такая отмена произвольной, и каковы были ее последствия для заявителя

109. При определении произвольности вмешательства Европейский Суд учитывал, была ли отмена осуществлена в соответствии с законом, сопровождалось ли принятие решения надлежащими процессуальными гарантиями, включая возможность для лица, лишенного гражданства, оспорить данное решение в суде, представляющем соответствующие гарантии, и действовали ли власти быстро и старательно (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Рамадан против Мальты", §§ 86-89, и упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу "К2 против Соединенного Королевства", § 50).

2. Применение вышеизложенных принципов в настоящем деле

110. Европейский Суд отмечает, что в настоящем деле не рассматривался вопрос об отмене решения о приеме заявителей в гражданство. Скорее, речь идет о том, что власти Российской Федерации считали, что заявители не приобрели гражданство Российской Федерации в установленном порядке в силу некоторых нарушений, допущенных в ходе соответствующих производств в 1994 и 1998 годах. Однако Европейский Суд полагает, что квалификация производства согласно законодательству Российской Федерации не имеет решающего значения в настоящем деле и что принципы, названные в §§ 107 и 109 настоящего Постановления, применимы в настоящем деле.

(a) Последствия для заявителей

111. Прежде всего Европейский Суд рассмотрит последствия изъятия у заявительницы паспорта гражданина Российской Федерации и отказ заявителю в обмене паспорта гражданина Российской Федерации.

112. В первую очередь решения о том, что заявители не приобретали гражданство Российской Федерации в установленном порядке, лишили последних правового статуса в Российской Федерации и на практике сделали их лицами без гражданства (см. упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу "К2 против Соединенного Королевства", § 62).

113. Далее, заявители были не только признаны не приобретшими гражданство Российской Федерации, но и были оставлены без каких-либо действительных документов, удостоверяющих личность. Европейский Суд напоминает, что в § 97 упоминавшегося выше Постановления Европейского Суда по делу "Смирнова против Российской Федерации" Европейский Суд установил, что граждане Российской Федерации должны предъявлять документ, удостоверяющий личность, необычно часто в повседневной жизни, даже выполняя такие обыденные задачи, как обмен валюты, или покупая билеты на поезд, и что внутренний паспорт также был необходим для более важных дел, например, для поиска работы и получения медицинской помощи. С учетом изложенного Европейский Суд приходит к выводу, что лишение паспорта в том деле представляло собой продолжающееся вмешательство в частную жизнь заявительницы.

114. В настоящих делах ФМС изъяла у заявительницы паспорт и отказала заявителю в обмене паспорта по достижении им 45 лет, обмене, обязательном согласно законодательству Российской Федерации (см. выше § 60). В случае, если лицо не поменяло паспорт, последний становится недействительным, в результате чего не может быть документом, удостоверяющим личность, а также это является деянием, составляющим административное правонарушение (см. выше § 70). Следовательно, с точки зрения статьи 8 Конвенции, последствия отказа заявителю в обмене паспорта в настоящем деле аналогичны последствиям изъятия паспорта в упоминавшемся выше деле "Смирнова против Российской Федерации".

115. Таким образом, Европейский Суд приходит к выводу, что решения о том, что заявители не приобретали гражданства Российской Федерации, в результате которых заявители остались без действительных документов, удостоверяющих личность, повлекли за собой значительные последствия для их повседневной жизни и представляли собой вмешательство в их право на уважение частной жизни, гарантированное статьей 8 Конвенции.

(b) Была ли принятая мера произвольной

116. Европейский Суд должен проверить, были ли решения об изъятии паспорта у заявительницы и об отказе обменять паспорт заявителя на основании того, что они не были приняты в гражданство Российской Федерации, произвольными.

(i) Была ли мера принята в соответствии с законом

117. Европейский Суд отмечает, что ФМС уполномочена определять, являются ли лица, проживающие на территории Российской Федерации, гражданами Российской Федерации, а также выдавать и обменивать документы, удостоверяющие личность (см. выше § 69). Европейский Суд также отмечает, что согласно Положению о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента от 14 ноября 2002 г. N 1325, при возникновении сомнений в подлинности или обоснованности выдачи такого документа, а также при обстоятельствах, позволяющих предполагать наличие либо отсутствие у лица гражданства Российской Федерации, полномочным органом осуществляется проверка законности выдачи лицу указанного документа и (или) наличия соответствующих обстоятельств (см. выше § 67). Таким образом, Европейский Суд признает, что оспариваемые решения могут рассматриваться как принятые "в соответствии с законом".

(ii) Процессуальные гарантии

118. Европейский Суд отмечает, что заявители использовали возможность оспорить решения ФМС в судах, которые рассмотрели их жалобы в судах первой и второй инстанций. После нескольких судебных разбирательство окончательным решением от 7 августа 2009 г. Волгоградский областной суд отклонил жалобу заявительницы в отношении бездействия ФМС по выдаче ей нового паспорта. 6 декабря 2010 г. окончательным решением Костромского областного суда была отклонена жалоба заявителя на отказ в обмене его паспорта. Хотя заявители не были удовлетворены исходом рассмотрения данных дел, они не указали на какие-либо процессуальные нарушения (см. упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу "К2 против Соединенного Королевства", § 56). Следовательно, Европейский Суд признает, что заявителям были предоставлены процессуальные гарантии, соответствующие требованиям статьи 8 Конвенции.

(iii) Действовали ли власти оперативно и старательно

119. Европейский Суд отмечает, что заявительница переехала в Российскую Федерацию после того, как Посольство Российской Федерации в г. Бишкеке поставило в ее паспорт гражданина СССР штамп, подтверждавший, что она получила гражданство Российской Федерации в 1994 году и проживала там с тех пор. Заявитель проживал в Российской Федерации с момента прекращения существования Советского Союза. Заявители считали себя гражданами Российской Федерации, осуществляли свои права и обязанности как таковые и получали соответствующие документы. Внутренний паспорт был выдан заявительнице 14 июля 2001 г., а вкладыш, подтверждавший гражданство Российской Федерации заявителя, был вклеен в его советский паспорт 23 декабря 1998 г. Впоследствии, 19 февраля 2002 г., заявителю был выдан паспорт гражданина Российской Федерации.

120. Однако, когда в 2006 году заявительница обратилась в ФМС за получением заграничного паспорта, сотрудник ФМС изъял у нее паспорт гражданина Российской Федерации на основании заключения от 26 января 2006 г. о проведении проверки органами внутренних дел. В заключении был сделан вывод о том, что заявительница не была принята в гражданство Российской Федерации, поскольку в базах данных Министерства иностранных дел или Посольства Российской Федерации в Киргизстане не было найдено информации об этом, и, следовательно, у заявительницы не было права иметь паспорт гражданина Российской Федерации.

121. Что касается заявителя, то когда в соответствии требованиями законодательства Российской Федерации он обратился с заявлением об обмене паспорта по достижении им 45 лет, ему было отказано по следующим причинам: (i) хотя заявитель мог получить гражданство Российской Федерации, если бы он проживал на территории Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 г., в ходе проверки, проведенной ФМС в 2010 году, не было найдено доказательств этого; (ii) в базах данных не содержалось соответствующих записей о получении заявителем гражданства Российской Федерации.

122. Европейский Суд отмечает, что в заключении от 26 января 2006 г. о проверке, проведенной органами внутренних дел (см. выше § 12), был сделан вывод о том, что в 2002 году заявительнице не был выдан паспорт гражданина Российской Федерации в установленном порядке. Аналогичным образом в заключении ФМС от 30 июня 2010 г. и в решении ФМС от 27 сентября 2010 г. (см. выше §§ 39 и 45) был сделан вывод о том, что заявителю не был выдан паспорт гражданина Российской Федерации в соответствии с установленной процедурой. Однако ни в одном из документов не было установлено вины заявителей. Напротив, в заключении от 30 июня 2010 г. предполагалось упущение со стороны уполномоченных государственных органов.

123. Европейский Суд отмечает, что определение условий и процедуры для приема в гражданство и контроля за соблюдением этих условий относится к исключительной компетенции органов государственной власти. В этой связи Европейский Суд ссылается на "Специальный доклад о практике изъятия паспортов граждан бывшего СССР, переехавших в Российскую Федерацию из стран СНГ" Уполномоченного по правам человека от 6 декабря 2007 г. Он критиковал данную практику, в результате которой несколько тысяч паспортов граждан Российской Федерации были изъяты на основании того, что они были "выданы ошибочно", хотя не было установлено какой-либо вины обладателей этих паспортов. По мнению Уполномоченного по правам человека, нарушения процедуры в случае их наличия были связаны с ошибками сотрудников уполномоченных государственных органов, которые не обладали достаточной квалификацией (см. выше § 74). В своем ежегодном докладе за 2011 год Уполномоченный по правам человека вновь коснулся текущей практики. Он отметил, в частности, что в то время, когда бывшие граждане СССР, оказавшиеся в странах СНГ, оформляли приобретение гражданства Российской Федерации в консульских учреждениях Российской Федерации, это не всегда проходило по соответствующим учетным базам, а единой электронной учетной базы тогда не существовало (см. выше § 81). В ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека за 2012 год указывалось, что общее количество признанных недействительными паспортов граждан Российской Федерации достигло уже 80 000 при среднегодовом увеличении на 8 000 (см. выше § 83).

124. С учетом вышеизложенного Европейский Суд приходит к выводу, что документы заявителей, удостоверявшие их личность, могли быть выданы им без соблюдения установленной процедуры в 1994 и 2001 годах применительно к заявительнице и в 1998 и 2002 годах в отношении заявителя. Однако это произошло не по вине заявителей, а из-за отсутствия упорядоченной процедуры и единой базы данных, а также вследствие ошибок, допущенных сотрудниками государственных органов.

125. Таким образом, из-за того, что органы власти не справлялись с процедурами, связанными с приемом в гражданство, заявительница, у которой паспорт был изъят в 2006 году, и заявитель, которому было отказано в обмене паспорта в 2010 году, не только оказались в ситуации, сравнимой с положением заявительницы в упоминавшемся выше деле "Смирнова против Российской Федерации", но и были вынуждены столкнуться с последствиями, более серьезно затронувшими их социальную идентичность. В результате решений ФМС о том, что заявители не приобретали гражданство Российской Федерации в установленном порядке, заявители были лишены какого-либо правового статуса в Российской Федерации (см. выше § 81). Они стали лицами без гражданства и оставались в таком положении до 2010 и 2013 годов соответственно, когда приобрели гражданство Российской Федерации в результате новой процедуры приема в гражданство.

126. Следовательно, хотя действия властей и можно признать адекватными, по мнению Европейского Суда, остается фактом то, что после признания важности и масштабов проблемы ее решение заняло период с 2007 года, когда Уполномоченный по правам человека обратил внимание на данную проблему, до 2013 года. То обстоятельство, что ошибки со стороны властей привели к последствиям, которые имели серьезное влияние на частную жизнь заявителей, приводит Европейский Суд к выводу о том, что вмешательство было произвольным. Следовательно, власти не проявили должного усердия.

(c) Заключение

127. Таким образом, имело место нарушение статьи 8 Конвенции.

III. Предполагаемое нарушение статьи 6 Конвенции

128. Заявитель жаловался на то, что судебное разбирательство, которое он инициировал, подав жалобу на отказ в обмене паспорта, было несправедливым и нарушало требования статьи 6 Конвенции, которая в соответствующей части гласит:

"Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях... имеет право на справедливое... разбирательство дела... судом...".

129. Европейский Суд напоминает, что право на получение паспорта не является гражданским правом для целей статьи 6 Конвенции (см. Решение Европейской Комиссии по делу "Пелтонен против Финляндии" (Peltonen v. Finland) от 20 февраля 1995 г., жалоба N 19583/92, Решение Европейской комиссии по правам человека по делу "Карассев и семья против Финляндии" (Karassev and family v. Finland) от 14 апреля 1998 г., жалоба N 31414/96, Решение Европейского Суда по делу "Шоч против Хорватии" (Soc v. Croatia) от 29 июня 2000 г., жалоба N 47863/99, Решение Европейского Суда по делу "Сергей Смирнов против Российской Федерации" (Sergey Smirnov v. Russia) от 6 июля 2006 г., жалоба N 14085/04, и Решение Европейского Суда по делу "Лолова и Попова против Болгарии" (Lolova and Popova v. Bulgaria) от 20 января 2015 г., жалоба N 68053/10, § 57).

130. Следовательно, данная часть жалобы несовместима с положениями Конвенции ratione materiae по смыслу пункта 3 статьи 35 Конвенции и должна быть отклонена на основании пункта 4 статьи 35 Конвенции.

IV. Предполагаемое нарушение статьи 13 Конвенции

131. Заявитель жаловался на отсутствие эффективного средства правовой защиты в отношении его жалоб. Он ссылался на статью 13 Конвенции, которая гласит:

"Каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве".

132. Европейский Суд напоминает, что статья 13 Конвенции гарантирует наличие внутригосударственного средства правовой защиты прав и свобод, гарантированных в Конвенции, независимо от того, в какой форме они закреплены в законодательстве страны. Целью данной статьи Конвенции является, таким образом, требование положения об эффективном средстве правовой защиты, позволяющем уполномоченному государственному органу как рассмотреть "доказуемую" жалобу на нарушение Конвенции, так и предоставить соответствующее возмещение (см. среди прочих примеров Постановление Европейского Суда по делу "Аксой против Турции" (Aksoy v. Turkey) от 18 декабря 1996 г., жалоба N 21987/93, § 95).

133. Европейский Суд отмечает, что жалоба заявителя на отказ в обмене паспорта гражданина Российской Федерации была рассмотрена судами первой и второй инстанций. Эти суды были уполномочены отменить решение ФМС, если бы они удовлетворили жалобу заявителя. Тот факт, что дело завершилось неблагоприятным для заявителя образом, сам по себе не означает, что средство правовой защиты не было эффективным.

134. Следовательно, в этой части жалоба является явно необоснованной и должна быть отклонена на основании пунктов 3 и 4 статьи 35 Конвенции.

V. Применение статьи 41 Конвенции

135. Статья 41 Конвенции гласит:

"Если Европейский Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Европейский Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне".

A. Ущерб

136. Заявительница требовала выплатить ей 5 000 евро, а заявитель - 10 000 евро в качестве компенсации морального вреда, причиненного страданиями и чувством беспомощности, которые они испытали в результате непризнания их гражданами Российской Федерации и отсутствия действительного документа, удостоверяющего их личности, на протяжении нескольких лет.

137. Власти Российской Федерации считали требования заявителей необоснованными и завышенными.

138. Европейский Суд полагает, что заявителям, без сомнения, был причинен определенный моральный вред, который нельзя компенсировать только констатацией нарушения статьи 8 Конвенции. Исходя из принципа справедливости Европейский Суд присуждает каждому из заявителей по 5 000 евро в качестве компенсации морального вреда.

B. Судебные расходы и издержки

139. Заявительница требовала выплатить ей 776 рублей в качестве возмещения судебных издержек и расходов, понесенных ею в ходе рассмотрения дела в Европейском Суде. Она приложила почтовые квитанции в качестве доказательств.

140. Власти Российской Федерации не возражали против удовлетворения данного требования заявительницы.

141. В соответствии с прецедентной практикой Европейского Суда заявитель имеет право на возмещение судебных расходов и издержек лишь в той мере, в какой доказано, что последние были необходимыми, были фактически понесены заявителем и разумны по размеру. В настоящем деле с учетом предоставленных ему документов и упомянутых выше критериев Европейский Суд считает разумным присудить заявительнице требуемую ею сумму.

C. Процентная ставка при просрочке платежей

142. Европейский Суд полагает, что процентная ставка при просрочке платежей должна определяться исходя из предельной кредитной ставки Европейского центрального банка плюс три процента.

На основании изложенного Суд единогласно:

1) решил объединить рассмотрение жалоб в одном производстве;

2) объявил жалобы на нарушение статьи 8 Конвенции приемлемыми для рассмотрения по существу, а в остальной части - неприемлемыми;

3) постановил, что имело место нарушение статьи 8 Конвенции;

4) постановил, что:

(a) власти государства-ответчика должны выплатить в течение трех месяцев после вступления настоящего Постановления в силу в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции:

(i) 5 000 (пять тысяч) евро, подлежащие переводу в валюту государства-ответчика по курсу, действующему на дату выплаты, каждому из заявителей в качестве компенсации морального вреда;

(ii) 776 (семьсот семьдесят шесть) рублей заявительнице в качестве компенсации судебных расходов и издержек;

(b) с даты истечения указанного трехмесячного срока и до момента выплаты на эти суммы должны начисляться простые проценты, размер которых определяется предельной кредитной ставкой Европейского центрального банка, действующей в период неуплаты, плюс три процента;

5) отклонил оставшуюся часть требований заявителей о справедливой компенсации.

Совершено на английском языке, уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 12 июня 2018 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Европейского Суда.

Стивен Филлипс Секретарь Секции Суда

Хелена Ядерблом Председатель Палаты Суда