Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 мая 2019 г. N 78-АПА19-8 Решение городского суда об отказе в иске о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 мая 2019 г. N 78-АПА19-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Козырко Юрия Евгеньевича о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" по апелляционной жалобе Козырко Юрия Евгеньевича на решение Санкт-Петербургского городского суда от 14 января 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителя Правительства Санкт-Петербурга Курганова С.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Козырко Ю.Е. обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением о признании не действующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (далее - Постановление N 524, Правила землепользования и застройки) в части отнесения земельного участка, расположенного по адресу: ..., к территориальной зоне ТС1 (сельскохозяйственных угодий с включением объектов инженерной инфраструктуры), а за пределами расчетного срока реализации Генерального плана, утвержденного Законом Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" (далее - Генеральный план), (после 2021 г.) - к территориальной зоне ТР2 (рекреационного назначения - зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов инженерной инфраструктуры).

В обоснование требований административный истец указал, что является собственником указанного выше земельного участка с кадастровым номером ... и расположенного на нем двухэтажного жилого дома. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт в указанной части принят без учета фактически сложившегося землепользования, нарушает его права как собственника земельного участка, так как высота застройки для соответствующих территориальных зон установлена - 0 м, и не соответствует требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 14 января 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Козырко Ю.Е., ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Не соглашается с выводом суда о том, что градостроительное законодательство не обязывает органы государственной власти учитывать фактическое использование территорий и сложившийся порядок пользования этими территориями проживающими на них гражданами.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Правительством Санкт-Петербурга представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1, частью 4.1 статьи 63 ГрК РФ правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге утверждается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Из материалов дела следует, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером ... и расположенного на нем двухэтажного жилого дома по адресу:

В соответствии с Картой градостроительного зонирования Санкт-Петербурга "Границы территориальных зон и подзон (кроме подзон, отличающихся по высоте зданий, строений и сооружений)" (приложение N 2 к Постановлению N 524) земельный участок с кадастровым номером _ полностью располагается в территориальной зоне ТС1 (сельскохозяйственных угодий с включением объектов инженерной инфраструктуры), а за пределами расчетного срока реализации Генерального плана (после 2021 г.) отнесен к территориальной зоне ТР2 (рекреационного назначения - зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов инженерной инфраструктуры).

Как следует из статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5-8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что расположение названного земельного участка в территориальной зоне ТС1 соответствует функциональному назначению территории, установленному Генеральным планом.

Доводы апелляционной жалобы о противоречии оспариваемого нормативного правового акта сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, а также о невозможности реконструкции объекта капитального строительства не могут быть приняты во внимание.

Градостроительный кодекс Российской Федерации, как правильно отмечено судом первой инстанции, не содержит норм, обязывающих определять территориальные зоны в документах градостроительного зонирования в соответствии с фактическим использованием территории.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования. Между тем градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.

Отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне ТС1, для которой градостроительным регламентом не предусмотрено размещение жилой застройки, не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 ГрК РФ и частью 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 14 января 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Козырко Юрия Евгеньевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.