Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 июня 2019 г. N 87-КА19-1 Суд отменил вынесенные ранее судебные решения и направил дело о признании незаконным постановления уполномоченного органа об утверждении проекта межевания территории на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку проект межевания территории отвечает признакам нормативного правового акта

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 июня 2019 г. N 87-КА19-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Колосова Георгия Сергеевича, Григорьевой Ирины Ивановны, Гапонова Андрея Валентиновича, Коваленко Нины Николаевны, Кошелева Николая Александровича, Шилкиной-Побиванец Лидии Серафимовны, Канивец Александра Юрьевича на решение Свердловского районного суда г. Костромы от 25 декабря 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 28 мая 2018 г. по административному делу по административному исковому заявлению Колосова Георгия Сергеевича, Григорьевой Ирины Ивановны, Гапонова Андрея Валентиновича, Коваленко Нины Николаевны, Кошелева Николая Александровича, Шилкиной-Побиванец Лидии Серафимовны, Канивец Александра Юрьевича о признании незаконным постановления администрации города Костромы от 10.02.2016 г. N 274 "Об утверждении проекта межевания территории, ограниченной улицами Сусанина Ивана, Свердлова, 8 Марта, Войкова".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения Кошелева Н.А., Гапонова А.В., Канивец А.Ю., Григорьевой И.И., Коваленко Н.Н., Колосова Г.С., Шилкиной-Побиванец Л.С., Канивец Е.В., возражения представителя администрации города Костромы по доверенности Мальцевой И.В., представителя общества с ограниченной ответственностью "ИВСТРОИ" по доверенности Симоновой Ю.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что судебные акты подлежат отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Колосов Георгий Сергеевич, Григорьева Ирина Ивановна, Гапонов Андрей Валентинович, Коваленко Нина Николаевна, Кошелев Николай Александрович, Шилкина-Побиванец Лидия Серафимовна, Канивец Александр Юрьевич обратились в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным постановления администрации города Костромы от 10 февраля 2016 г. N 274 "Об утверждении проекта межевания территории, ограниченной улицами Сусанина Ивана, Свердлова, 8 Марта, Войкова" (далее также - Постановление N 274) в части, предусматривающей, согласно утвержденного проекта межевания территории, увеличение площади земельного участка по пер. Красный, 9, 9а, с 744 кв. м до 2215 кв.м.

В обоснование заявленных требований истцы указали на то, что оспариваемое Постановление N 274 принято без учета результатов публичных слушаний по проекту в нарушение положений статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с нарушением требований статьи 16 Порядка организации и проведения публичных слушаний по вопросам местного значения города Костромы, утвержденного решением Думы города Костромы от 21 февраля 2006 г.; Постановление N 274 противоречит нормативным правовым актам, имеющими большую юридическую силу, а именно, пункту 8 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ), в соответствии с которой до утверждения правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий в границах территории такого исторического поселения подлежат согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке, чего административным ответчиком сделано не было.

Решением Свердловского районного суда г. Костромы от 25 декабря 2017 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 28 мая 2018 г., в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Определением судьи Костромского областного суда от 20 ноября 2018 г. отказано в передаче кассационной жалобы административных истцов для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе административные истцы ставят вопрос о передаче жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации на предмет отмены названных судебных актов, ссылаясь на допущенные судами существенные нарушения норм процессуального права.

Податели жалобы не согласны с выводами судов о нарушении истцами предусмотренного законом трехмесячного срока на обжалование ненормативного акта и отсутствии оснований для его восстановления.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2019 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 16 апреля 2019 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Нарушения такого характера были допущены судами.

Согласно пунктам 1 и 3 части 9 статьи 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих в том числе основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, фактически признавая требования истцов обоснованными по всем изложенным ими обстоятельствам, суды пришли к выводу о том, что оспариваемое Постановление N 274 не отвечает признакам нормативности, поскольку в нем отсутствуют правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, и указали на пропуск истцами срока на обращения в суд за защитой нарушенного права при отсутствии оснований для его восстановления со ссылкой на положения части 1 статьи 219 КАС РФ и участие истцов при проведении публичных слушаний по проекту межевания территории. Истцы участвовали в публичных слушаниях и имели реальную возможность изучить документацию по планировки территории, опубликованную в установленном порядке.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с такими выводами не согласна, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Частью 1 статьи 208 КАС РФ лицам, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лицам, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы, предоставлено право обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

Особенности же рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрены положениями главы 21 КАС РФ.

В силу части 6 статьи 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

В силу пункта 4 статьи 213 КАС РФ административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора.

Вместе с тем, суды данного требования административного процессуального законодательства не выполнили, прокурора о времени и месте судебного разбирательства не известили. Кроме того, пришли к ошибочному выводу о том, что срок на обращения в суд пропущен и данный спор подлежит рассмотрению в порядке главы 22 КАС РФ ввиду следующего.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 г. N 17-П и от 31 марта 2015 г. N 6-П).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).

Документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за исключением случаев, указанных в частях 2-3.2, 4.1, 4.2 статьи 45 ГрК РФ утверждают уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района (часть 4 статьи 5 ГрК РФ).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "часть 4 статьи 5 ГрК РФ" имеется в виду "часть 4 статьи 45 ГрК РФ"

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2-4.2, 5.2 статьи 45 ГрК РФ, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 ГрК РФ (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 ГрК РФ).

Проект межевания подлежат обязательному опубликованию, что предусмотрено частью 16 статьи 45 ГрК РФ.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3 ГрК РФ).

Как указано в статье 4 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения в том числе по планировке территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 ГрК РФ). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 ГрК РФ).

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42-46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Из названных норм также следует вывод, что проект межевания территории затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Так, проект межевания территории содержит: перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ; целевое назначение лесов, вид (виды) разрешенного использования лесного участка, количественные и качественные характеристики лесного участка, сведения о нахождении лесного участка в границах особо защитных участков лесов (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и (или) изменяемых лесных участков). На чертежах межевания территории отображаются среди прочего: границы планируемых (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории) и существующих элементов планировочной структуры; красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 указанной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы публичных сервитутов. Материалы по обоснованию проекта межевания территории включают в себя чертежи, на которых отображаются: границы существующих земельных участков; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы особо охраняемых природных территорий; границы территорий объектов культурного наследия; границы лесничеств, лесопарков, участковых лесничеств, лесных кварталов, лесотаксационных выделов или частей лесотаксационных выделов (статья 43 ГрК РФ).

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 51, части 4 и 6 статьи 46 ГрК РФ).

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Таким образом, проект межевания территории отвечает признакам нормативного правового акта.

Тем самым допущено существенное нарушение норм материального права, повлиявшее на исход административного дела, обжалуемые судебные акты нельзя признать законными, они подлежат отмене с принятием нового судебного акта, в связи с чем обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Свердловского районного суда г. Костромы от 25 декабря 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 28 мая 2018 г. отменить.

Дело передать на новое рассмотрение в Свердловский районный суд г. Костромы в ином составе судей.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.