Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 июня 2019 г. N 71-АПА19-3 О признании частично не действующими Генерального плана городского округа "Город Калининград", утв. решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 г. N 225, и Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утв. решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 г. N 339

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 июня 2019 г. N 71-АПА19-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью специализированного застройщика "КПД Монтаж" о признании не действующими в части Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 г. N 225, и Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 г. N 339, по апелляционной жалобе Булойчика Роберта Германовича и Булойчик Татьяны Александровны на решение Калининградского областного суда от 18 февраля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Булойчика Роберта Германовича и Булойчик Татьяны Александровны по доверенности Евтюниной О.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителей общества с ограниченной ответственностью специализированного застройщика "КПД Монтаж" Суханова В.В. и Суханова П.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью специализированный застройщик "КПД Монтаж" (далее также - Общество) обратилось в суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 г. N 225 (далее также - Генеральный план), и Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 г. N 339 (далее также - Правила землепользования и застройки), в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером 39:15:140904:2729, расположенного по адресу: г. Калининград, ул. Черниговская, 19, санитарно-защитной зоны предприятий, сооружений и других объектов (производственно-, санитарно-, инженерно-технических), а также объектов для размещения твердых коммунальных отходов мусоросортировочных станций (Н-8).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником указанного земельного участка, на котором в соответствии с установленным градостроительным регламентом планируется строительство комплекса многоквартирных домов. Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Решением Калининградского областного суда от 18 февраля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: Генеральный план и Правила землепользования и застройки признаны не действующими с момента вступления судебного акта в законную силу в части установления санитарно-защитной зоны предприятий, сооружений и других объектов (производственно-, санитарно-, инженерно-технических), а также объектов для размещения твердых коммунальных отходов мусоросортировочных станций (Н-8) в пределах границ земельного участка с кадастровым номером 39:15:140904:2729.

В апелляционной жалобе заинтересованные лица Булойчик Р.Г. и Булойчик Т.А. просят отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Полагают, что административный истец не представил суду доказательств нарушения его прав и законных интересов оспариваемыми нормативными правовыми актами. На момент приобретения Обществом земельного участка он уже располагался частично в границах санитарно защитной зоны. Булойчик Р.Г. и Булойчик Т.А. являются собственниками земельных участков по адресу: г. Калининград, ул. Аллея Смелых, 31, и расположенных на них объектов производственного назначения. Производственная деятельность, осуществляемая на этих участках, соответствует градостроительным регламентам для территориальной зоны ПК, создает и будет создавать факторы неблагоприятного воздействия на среду обитания человека, что требует наличия и сохранения санитарно-защитной зоны. В жалобе также указывается, что суд не привлек к участию в деле правообладателей других земельных участков, расположенные на которых объекты требуют установления санитарно-защитной зоны.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным истцом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Город Калининград является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 г. N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа").

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Законом Калининградской области от 30 ноября 2016 г. N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" (далее - Закон N 19) утверждение документов территориального планирования муниципальных образований и правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесение изменений в такие документы отнесено к полномочиям Правительства Калининградской области.

Пунктом 4 статьи 2 Закона N 19 предусмотрено, что документы территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, документы градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, документация по планировке территории муниципальных образований Калининградской области, местные нормативы градостроительного проектирования, разработка которых была начата до вступления в силу этого закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки, учитывая, что разработка этих правил началась до вступления в силу Закона N 19, приняты уполномоченным на дату их принятия органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.

Вместе с тем конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I-III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).

Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" на правообладателей объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу указанного постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, возлагается обязанность в срок не более одного года со дня вступления в силу данного постановления проведения исследований (измерений) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и предоставления в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявления об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 утвержденных указанным постановлением Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее - Правила установления санитарно-защитных зон).

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Судебная коллегия, с учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в реестре санитарно-эпидемиологических заключений значится заключение на проект по установлению расчетной (предварительной) санитарно-защитной зоны для ООО "Лэндис Трэйдинг Калининград" по адресу: г. Калининград, ул. Аллея Смелых, 31, размерами от границы территории предприятия в северо-западном направлении - 12 м, в западном направлении - 9 м, в южном и восточном направлении - по границе территории ОАО "Матео". Окончательная санитарно-защитная зона в соответствии с пунктом 2.2 СанПиН не установлена. Указанные проектные размеры расчетной (предварительной) санитарно-защитной зоны для ООО "Лэндис Трэйдинг Калининград" принадлежащий административному истцу земельный участок не затрагивают. В Управление Роспотребнадзора по Калининградской области заявлений на принятие решений по установлению санитарно-защитных зон, накладывающихся на земельный участок по адресу: г. Калининград, ул. Черниговская, 19, не поступало.

При указанных обстоятельствах, правильным является вывод суда о том, что отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы.

Доводы апелляционной жалобы заинтересованных лиц об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона. Сам по себе факт ведения на принадлежащих им участках производственной деятельности, соответствующей градостроительным регламентам, в результате чего оказывается неблагоприятное воздействие на окружающую среду, не опровергает правильности выводов суда первой инстанции, поскольку отображение в документах территориального планирования санитарно-защитных зон допускается только после установления их уполномоченным органом.

Вопреки доводам жалобы, отсутствие акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны исключает возможность их отображения в генеральном плане и правилах землепользования и застройки.

При этом согласно пункту 25 Правил установления санитарно-защитных зон санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

Нарушение прав административного истца оспариваемыми нормативными правовыми актами является производным от тех ограничений, которые устанавливаются в связи с нахождением земельного участка в границах санитарно-защитной зоны.

Ссылка в жалобе на не привлечение к участию в деле в качестве заинтересованных лиц владельцев всех находящихся в границах санитарно-защитной зоны земельных участков, на которых осуществляется производственная деятельность, основанием для отмены решения являться не может, поскольку дело рассмотрено в порядке абстрактного нормоконтроля и судебным постановлением вопрос о правах и обязанностях таких владельцев не разрешался.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно признал оспариваемые нормативные правовые акты не действующими в части, что соответствует также положениям статьи 215 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калининградского областного суда от 18 февраля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Булойчика Роберта Германовича и Булойчик Татьяны Александровны - без удовлетворения.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Борисова Л.В.

Нефедов О.Н.