Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 июня 2019 г. N 66-АПА19-2 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым удовлетворен иск об оспаривании статьи 5 Закона Иркутской области от 28 декабря 2012 г. N 164-ОЗ "О порядке обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями в Иркутской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 июня 2019 г. N 66-АПА19-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Иркутской области и губернатора Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 7 декабря 2018 года, которым удовлетворен административный иск Феоктистовой А.А. об оспаривании статьи 5 Закона Иркутской области от 28 декабря 2012 года N 164-ОЗ "О порядке обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями в Иркутской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя Законодательного Собрания Иркутской области Ракитской А.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

19 декабря 2012 года Законодательным Собранием Иркутской области принят и 28 декабря 2012 года губернатором Иркутской области подписан Закон Иркутской области N 164-ОЗ "О порядке обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями в Иркутской области".

Статьей 5 данного закона Иркутской области (в редакции Закона Иркутской области от 21 июня 2018 года N 49-ОЗ) предусмотрено, что в целях предоставления детям-сиротам жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений формируется специализированный жилищный фонд Иркутской области для детей-сирот (часть 1). Формирование специализированного жилищного фонда Иркутской области для детей-сирот осуществляется органом по управлению имуществом на основании информации органа опеки и попечительства о месте жительства детей-сирот и принятых решениях об удовлетворении заявлений о предоставлении жилого помещения, а также с учетом мониторинга и прогнозирования состояния рынка объектов жилищного фонда и жилищного строительства в Иркутской области и получаемой от органов местного самоуправления информации об условиях для жилищного строительства на территории соответствующего муниципального образования Иркутской области в порядке, установленном правительством Иркутской области (абзац первый части 2). Информация, указанная в абзаце первом настоящей части, направляется в орган по управлению имуществом ежегодно не позднее 1 ноября (абзац второй части 2).

Феоктистова А.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующей статью 5 названного закона Иркутской области в части отсутствия сроков формирования специализированного жилищного фонда Иркутской области в необходимых объемах для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет.

В обоснование заявленных требований Феоктистова А.А. сослалась на то, что являясь субъектом отношений, регулируемых оспариваемым законом Иркутской области, на основании решения Кировского районного суда города Иркутска Иркутской области от 7 октября 2014 года распоряжением управления министерства социального развития, опеки и попечительства Иркутской области от 16 декабря 2014 года была включена в список детей-сирот, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями по городу Иркутску Иркутской области. Решением Кировского районного суда города Иркутска Иркутской области от 17 сентября 2015 года на министерство имущественных отношений Иркутской области возложена обязанность предоставить Феоктистовой А.А. жилое помещение по договору найма специализированного жилого помещения в городе Иркутске Иркутской области общей площадью не менее 33 квадратных метров. На момент обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением данное решение суда исполнено не было.

Заявитель полагала, что отсутствие в оспариваемом областном законе сроков формирования специализированного жилищного фонда области свидетельствует о неопределенности правовой нормы, допускающей необоснованно широкие пределы административного усмотрения, и о наличии коррупциогенных факторов. В связи с этим просила признать оспариваемые законоположениями противоречащими положениям Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96.

Решением Иркутского областного суда от 7 декабря 2018 года административный иск удовлетворен. Статья 5 Закона Иркутской области от 28 декабря 2012 года N 164-ОЗ "О порядке обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями в Иркутской области" признана не действующей со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в какой отсутствует указание срока формирования специализированного государственного жилищного фонда области в необходимых объемах для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет по договорам найма специализированных жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В апелляционных жалобах Законодательное Собрание Иркутской области и губернатор Иркутской области просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Феоктистовой А.А. и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения на апелляционные жалобы.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на апелляционные жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемый закон Иркутской области принят в пределах полномочий Законодательного Собрания Иркутской области с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Проверив содержание оспариваемых законоположений на предмет их соответствия нормам федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что статья 5 оспариваемого закона Иркутской области противоречит требованиям Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", в связи с чем, подлежит признанию недействующей.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с данным выводом суда по следующим основаниям.

Пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи и детства, социальная защита и жилищное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

Общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определяет Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

В соответствии с пунктами 1 и 9 статьи 8 данного федерального закона детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

Жилые помещения предоставляются лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. В случаях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, жилые помещения могут быть предоставлены лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, ранее чем по достижении ими возраста 18 лет.

По заявлению в письменной форме лиц, указанных в абзаце первом настоящего пункта и достигших возраста 18 лет, жилые помещения предоставляются им по окончании срока пребывания в образовательных организациях, организациях социального обслуживания, учреждениях системы здравоохранения и иных учреждениях, создаваемых в установленном законом порядке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также по завершении получения профессионального образования, либо окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных учреждениях.

Право на обеспечение жилыми помещениями по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящей статьей, сохраняется за лицами, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, до фактического обеспечения их жилыми помещениями.

Статьей 11 этого же федерального закона предусмотрено, что должностные лица органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления несут ответственность за несоблюдение положений настоящего федерального закона в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с законодательством Российской Федерации. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые с нарушением настоящего Федерального закона, ограничивающие права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, либо устанавливающие такой порядок осуществления этих прав, который существенно затрудняет их использование, признаются недействительными в установленном законодательством порядке (пункты 1 и 2)

Таким образом, федеральным законодателем предусмотрено немедленное предоставление жилого помещения специализированного жилищного фонда данной категории граждан по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. Порядок, обеспечивающий своевременное обеспечение данной категории граждан такими жилыми помещениями, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. При этом установленный законом субъекта Российской Федерации порядок не должен ограничивать права данной категории граждан либо существенно затруднять реализацию прав, установленных федеральным законом.

Как следует из содержания оспариваемых законоположений в редакции Закона Иркутской области от 21 июня 2018 года N 49-ОЗ, статьей 5 оспариваемого закона Иркутской области не установлены сроки, в течение которых должны быть совершены действия по организации формирования специализированного жилищного фонда Иркутской области в необходимых объемах для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет.

Принимая решение об удовлетворении административного иска Феоктистовой А.А., суд первой инстанции, проанализировав положения оспариваемой статьи 5 закона Иркутской области, а также принятого во исполнение этого закона постановления правительства Иркутской области от 2 сентября 2013 года N 330-пп "Об утверждении Порядка формирования специализированного жилищного фонда Иркутской области для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", пришел к обоснованному выводу об отсутствии в оспариваемом законе Иркутской области четкого правового регулирования порядка формирования специализированного жилищного фонда, поскольку ни оспариваемый закон Иркутской области, ни принятый в соответствии с ним правовой акт правительства Иркутской области не содержат сроков формирования специализированного жилищного фонда в необходимых объемах для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет, что существенно затрудняет реализацию установленного федеральным законодателем права данной категории граждан на немедленное получение жилых помещений по достижении ими возраста 18 лет или наступления иных предусмотренных законом оснований.

При таких обстоятельствах статья 5 оспариваемого закона Иркутской области правомерно признана противоречащей статье 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в той мере, в какой отсутствует указание срока формирования специализированного государственного жилищного фонда области в необходимых объемах для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет.

Кроме того, с учетом положений части 2 статьи 1 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и подпункта "а" пункта 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов статья 5 оспариваемого закона Иркутской области обоснованно расценена судом первой инстанции как содержащая такой коррупциогенный фактор как широта дискреционных полномочий по признаку отсутствия сроков формирования специализированного жилищного фонда.

Доводы апелляционных жалоб Законодательного Собрания Иркутской области и губернатора Иркутской области о незаконности обжалуемого решения суда аналогичны доводам возражений, заявлявшимся в суде первой инстанции, основаны на ошибочном толковании норм материального права и не могут являться основанием к отмене решения суда по вышеизложенным мотивам.

Таким образом, оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 7 декабря 2018 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Иркутской области и губернатора Иркутской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.