Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 мая 2019 г. N 53-АПА19-12 Суд отменил решение суда первой инстанции и признал недействующим приказ службы по государственной охране объектов культурного наследия Красноярского края от 24 мая 2017 г. N 280 "О включении объекта в реестр"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 мая 2019 г. N 53-АПА19-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению департамента муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска (далее - Департамент муниципального имущества) о признании недействующим Приказа службы по государственной охране объектов культурного наследия Красноярского края от 24 мая 2017 года N 280 "О включении объекта в реестр" (далее - Приказ от 24 мая 2017 года) по апелляционной жалобе Департамента муниципального имущества на решение Красноярского краевого суда от 17 декабря 2018 года, которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя административного истца Биезайса И.П., поддержавшего доводы жалобы, возражения представителя административного ответчика Черкасова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Приказом от 24 мая 2017 года выявленный объект культурного наследия, расположенный по адресу: г. Красноярск, ул. Ленина, 154, поименованный "Дом жилой", нач. XX в., (далее - спорный объект), включён в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - единый государственный реестр объектов культурного наследия) как объект культурного наследия регионального значения.

Названный региональный нормативный правовой акт размещён 25 мая 2017 года на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края http://www.zakon.krskstate.ru.

Департамент муниципального имущества, собственник указанного объекта недвижимости, обратился с административным иском о признании недействующим Приказа от 24 мая 2017 года, ссылаясь на то, что его включение в единый государственный реестр объектов культурного наследия ограничивает права по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом, влечёт необоснованные расходы бюджетных средств на содержание объекта.

По мнению административного истца, заключение государственной историко-культурной экспертизы, проведённой обществом с ограниченной ответственностью "Бюро историко-культурной экспертизы", от 10 ноября 2016 года N 200-94-8-47/БИКЭ, послужившее основанием для включения спорного объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия, не соответствует требованиям статей 28 - 32 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) и Положению о государственной историко-культурной экспертизе, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569 (далее - Положение об экспертизе).

Решением Красноярского краевого суда от 17 декабря 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Департамент муниципального имущества просит об отмене судебного акта, как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором поданы возражения о необоснованности её доводов и законности судебного акта.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

Регулирование вопросов охраны памятников истории и культуры отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон N 73-ФЗ, в силу подпункта 12 статьи 9.2 которого к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится принятие решения о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в указанный реестр.

На территории Красноярского края действует Закон от 23 апреля 2009 года N 8-3166 "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Красноярского края" (далее - Закон края от 23 апреля 2009 года), согласно статье 6 которого принятие решения о включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения либо об отказе во включении объекта в реестр относится к компетенции службы по государственной охране объектов культурного наследия Красноярского края.

Приведённые законоположения подтверждают правомерность заключения суда первой инстанции о том, что Приказ от 24 мая 2017 года является нормативным правовым актом, принят службой по государственной охране объектов культурного наследия Красноярского края в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации федеральным законодателем.

Между тем выводы о включении спорного объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия как объекта культурного наследия регионального значения с соблюдением требований действующего законодательства и о соответствии акта государственной историко-культурной экспертизы, положенного в основу оспариваемого регионального нормативного правового акта, предписаниям Федерального закона N 73-ФЗ и Положения об экспертизе являются ошибочными.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится наряду с другими вопросами определение порядка принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о включении объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (подпункт 6 статьи 9.2 Федерального закона N 73-ФЗ).

Закон края от 23 апреля 2009 года к полномочиям Законодательного Собрания края в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относит согласование включения выявленного объекта культурного наследия в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения, отказа во включении выявленного объекта культурного наследия в реестр по представлению краевого органа охраны объектов культурного наследия (пункт д. 1 статьи 4).

Статья 10 названного регионального закона обязывает краевой орган охраны объектов культурного наследия в день, следующий за днём поступления заключения государственной историко-культурной экспертизы, содержащего предложение отнести объект к объектам культурного наследия регионального значения или объектам культурного наследия местного (муниципального) значения, направлять в Законодательное Собрание края представление о согласовании включения объекта в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения, которое подлежит рассмотрению на ближайшем заседании Законодательного Собрания края (пункты 2 и 4).

В силу прямого предписания, содержащегося в пункте 7 указанной статьи, краевой орган охраны объектов культурного наследия принимает решение о включении (об отказе во включении) выявленного объекта культурного наследия в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения по согласованию с Законодательным Собранием края.

Однако в материалах дела отсутствуют доказательства соблюдения административным ответчиком приведённых выше требований регионального закона.

Представитель административного ответчика в судебном заседании Судебной коллегии подтвердил отсутствие согласования с Законодательным Собранием края вопроса о включении спорного объекта в реестр объектов культурного наследия регионального значения.

При таком положении Судебная коллегия не может согласиться с утверждением суда первой инстанции о соблюдении порядка принятия Приказа от 24 мая 2017 года.

Поскольку уполномоченный орган исполнительной власти Красноярского края не выполнил предписания Закона края от 23 апреля 2009 года, оспариваемый нормативный правовой акт не может быть признан соответствующим законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Является необоснованной позиция суда первой инстанции о несостоятельности доводов административного истца о несоблюдении порядка включения спорного объекта в реестр объектов культурного наследия ввиду нарушений требований закона, предъявляемых к заключению государственной историко-культурной экспертизы.

Порядок включения объектов культурного наследия в реестр регламентирован статьёй 18 Федерального закона N 73-ФЗ, обязывающей региональный орган охраны объектов культурного наследия после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия обеспечить проведение государственной историко-культурной экспертизы, на основании заключения которой принимается решение о включении объекта в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального или по согласованию с органами местного самоуправления - местного (муниципального) значения либо об отказе во включении объекта в реестр (пункты 1 и 3).

Пункт 2 указанной статьи устанавливает перечень сведений, необходимых для принятия решения о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр, которые должны в обязательном порядке содержаться в заключении государственной историко-культурной экспертизы, в том числе описание особенностей объекта, являющихся основаниями для включения его в реестр и подлежащих обязательному сохранению (подпункт 6), фотографическое (иное графическое) изображение, в том числе для памятника - снимки общего вида, фасадов, предмета охраны данного объекта (подпункт 8).

Вопросы, касающиеся государственной историко-культурной экспертизы, урегулированы также содержащимися в специальной главе V Федерального закона N 73-ФЗ нормами, устанавливающими цели, принципы и объекты проведения названной экспертизы, требования к заключению экспертизы.

Так, государственная историко-культурная экспертиза проводится в том числе с целью обоснования включения объекта культурного наследия в реестр и определения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия, что отражается в её заключении, оформляемом в виде акта (статья 28, пункт 1 статьи 32 названного закона).

Одним из принципов, закреплённых в статье 29 Федерального закона N 73-ФЗ, является независимость эксперта, то есть выражение экспертом своей позиции независимо от какого-либо постороннего воздействия, следовательно, о нарушении этого принципа свидетельствует выявление возможности оказания на эксперта воздействия, например, со стороны работодателя, который ранее высказывал свою позицию в отношении объекта культурного наследия, являющегося предметом исследования эксперта, представил документы, подлежащие оценке экспертом.

Как видно из материалов дела, Приказ от 24 мая 2017 года издан на основании акта N 200-94-8-47/БИКЭ государственной историко-культурной экспертизы, подготовленного экспертом общества с ограниченной ответственностью "Бюро историко-культурной экспертизы" (далее - Общество) Зыль Е.П. и утверждённого директором Общества Слабухой А.В., предоставившей фотоматериалы, использованные экспертом Зыль Е.П. для составления экспертного заключения и являющиеся его неотъемлемой частью.

Именно Слабухой А.В. на этапе признания спорного объекта выявленным объектом культурного наследия проводилась соответствующая экспертиза как экспертом ККО ВООО "Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры", согласно заключению которой спорный объект обладает признаками объекта культурного наследия.

При таких обстоятельствах с выводами суда первой инстанции об отсутствии нарушений принципа независимости проведения экспертизы согласиться нельзя.

Из буквального толкования статьи 30 Федерального закона N 73-ФЗ, определяющей объекты историко-культурной экспертизы, следует, что выявленные объекты культурного наследия в целях обоснования целесообразности включения данных объектов в реестр (абзац второй), и документы, обосновывающие включение объектов культурного наследия в реестр (абзац четвёртый), являются самостоятельными предметами исследования, подлежащими отдельной оценке.

Поскольку административный ответчик принимал решение о возможности включения выявленного объекта культурного наследия в реестр, то объектом экспертного исследования в данном случае должен быть непосредственно спорный объект.

Между тем из содержания акта государственной историко-культурной экспертизы однозначно не следует, что её объектом являлся выявленный объект культурного наследия "Дом жилой", нач. XX века.

Так, согласно пункту 7 акта экспертизы целью экспертного заключения является обоснование включения объекта культурного наследия в реестр, объект экспертизы - выявленный объект культурного наследия и документы, обосновывающие включение в реестр названного объекта. Вместе с тем, в пункте 14 акта указано, что экспертное заключение подготовлено по результатам исследования представленных документов, ссылки на обследование и осмотр спорного объекта не содержится.

Федеральные нормативные правовые акты обязывают эксперта обеспечить объективность, всесторонность и полноту проводимых исследований, достоверность и обоснованность своих выводов, самостоятельно оценивать результаты исследований, полученные им лично и другими экспертами (статья 29 Федерального закона N 73-ФЗ, пункт 17 Положения об экспертизе), то есть осуществить визуальный осмотр (натурное обследование) и фотофиксацию объекта лично, собрать документы и материалы (историко-архивные, библиографические и иные исследования) об историко-культурной ценности объекта, изучить их и проанализировать с точки зрения истории, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры.

Однако доказательств, в том числе фотографических изображений, подтверждающих внутренний и наружный визуальный осмотр спорного объекта на момент проведения экспертизы, наличие которых обязательно в силу подпункта 8 пункта 2 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ, в структуре экспертного заключения не содержится, выявленная неполнота заключения не может быть восполнена показаниями эксперта Зыль Е.П. в судебном заседании.

Объекты культурного наследия подразделяются на три категории историко-культурного значения (федерального, регионального и местного), к объектам культурного наследия регионального значения относятся объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации (статья 4 Федерального закона N 73-ФЗ).

Согласно абзацу третьему подпункта "а" пункта 20 Положения об экспертизе в заключении экспертизы указывается однозначный вывод об обоснованности или необоснованности определения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия.

Однако в акте экспертизы не приведены аргументы признания спорного объекта именно объектом культурного наследия регионального значения несмотря на то, что при решении вопроса о признании спорного объекта вновь выявленным объектом культурного наследия согласно акту от 24 апреля 2013 года N И-250-1-Э он был отнесён к памятнику местного значения.

Поскольку в акте экспертизы отсутствуют сведения о методах, объёмах, характере выполненных экспертом работ при определении категории объекта культурного наследия, выводы экспертного заключения в данной части ничем не мотивированы, он не соответствует принципу научной обоснованности, объективности и законности, закреплённому в абзаце втором статьи 29 Федерального закона N 73-ФЗ.

Таким образом, Приказ от 24 мая 2017 года издан на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы, проведённой с нарушением требований Федерального закона N 73-ФЗ, предписаниям которого содержание заключения не соответствует.

Приведённые обстоятельства в пункте 10 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ предусмотрены в качестве оснований не согласиться региональному органу охраны объектов культурного наследия с заключением государственной историко-культурной экспертизы и назначить повторную экспертизу в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (абзац второй пункта 2 статьи 32 названного федерального закона).

При таком положении вывод суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для признания недействующим Приказа от 24 мая 2017 года является неверным, судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований - незаконным и подлежащим отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

С учётом разъяснений, содержащихся в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", о том, что суд, установив нарушения порядка принятия нормативных правовых актов, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, Судебная коллегия считает необходимым признать Приказ от 24 мая 2017 года недействующим со дня его принятия.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда от 17 декабря 2018 года отменить и принять новое об удовлетворении административного искового заявления департамента муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска.

Признать недействующим со дня принятия Приказ службы по государственной охране объектов культурного наследия Красноярского края от 24 мая 2017 года N 280 "О включении объекта в реестр".

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.