Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 мая 2019 г. N 44-АПА19-7 Решение Пермского краевого суда об оспаривании Порядка предоставления субсидий на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, утв. постановлением правительства Пермского края от 24 апреля 2013 г. N 327-п, в части, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 мая 2019 г. N 44-АПА19-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В.и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе правительства Пермского края на решение Пермского краевого суда от 28 декабря 2018 года, которым удовлетворен административный иск первого заместителя прокурора Пермского края об оспаривании Порядка предоставления субсидий на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, утвержденного постановлением правительства Пермского края от 24 апреля 2013 года N 327-п, в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителей правительства Пермского края Лысковцева М.М. и Шуляка В.И., поддержавших доводы апелляционной жалобы, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

24 апреля 2013 года правительством Пермского края издано постановление N 327-п, пунктом 1 которого (в первоначальной редакции) утвержден Порядок предоставления поддержки развития молочного скотоводства, который в действующей редакции называется Порядком предоставления субсидий на повышение продуктивности в молочном скотоводстве.

Согласно пункту 1.1. указанного Порядка предоставления субсидий данный Порядок определяет цели, условия и правила предоставления субсидий на повышение продуктивности в молочном скотоводстве из бюджета Пермского края, в том числе за счет средств, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета, порядок возврата субсидий в случае нарушения целей, порядка предоставления субсидий и условий, установленных при их предоставлении.

Разделом V этого же Порядка предоставления субсидий регламентирован контроль и возврат субсидий.

Министерство сельского хозяйства и продовольствия Пермского края и органы государственного финансового контроля в пределах своих полномочий проводят обязательную проверку соблюдения сельскохозяйственными товаропроизводителями условий, целей и порядка предоставления субсидий, установленных названным выше Порядком предоставления субсидий и (или) соглашением о предоставлении субсидии в соответствии с типовой формой, установленной министерством финансов Пермского края (пункт 5.1 указанного Порядка предоставления субсидий).

В случае выявления нарушения сельскохозяйственными товаропроизводителями, получившими субсидию, целей, порядка предоставления субсидий или условий, установленных при их предоставлении, субсидии подлежат возврату в бюджет Пермского края (пункт 5.2 указанного Порядка предоставления субсидий в редакции постановления правительства Пермского края от 22 февраля 2018 года N 87-п).

Возврат субсидий в случае выявления нарушений, указанных в пункте 5.2 этого же Порядка предоставления субсидий, по результатам проверок, проведенных органами государственного финансового контроля, осуществляется в установленном порядке (абзац первый пункта 5.3 указанного Порядка предоставления субсидий в редакции постановления правительства Пермского края от 22 февраля 2018 года N 87-п).

Возврат субсидий в случае выявления нарушений, указанных в пункте 5.2 этого же Порядка предоставления субсидий, осуществляется министерством сельского хозяйства и продовольствия Пермского края в порядке, предусмотренном пунктами 5.3.1-5.3.3 данного Порядка предоставления субсидий (абзац второй пункта 5.3 указанного Порядка предоставления субсидий в редакции постановления правительства Пермского края от 22 февраля 2018 года N 87-п).

Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Порядка предоставления субсидий на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, утвержденного постановлением правительства Пермского края от 24 апреля 2013 года N 327-п, в той части, в какой он не предусматривает конкретный порядок и сроки возврата субсидий в бюджет Пермского края в случае нарушения получателем субсидии условий, установленных при предоставлении субсидии, выявленного по фактам проверок, проведенных уполномоченным органом государственного финансового контроля.

В обоснование своих требований первый заместитель прокурора Пермского края ссылался на противоречие Порядка предоставления субсидий в оспариваемой части подпункту 3 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также абзацам второму и третьему подпункта "б" пункта 6 общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887. Кроме этого, первый заместитель прокурора Пермского края утверждал о неопределенности оспариваемых положений Порядка предоставления субсидий.

Решением Пермского краевого суда от 28 декабря 2018 года административный иск удовлетворен.

Признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Порядок предоставления субсидий на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, утвержденный постановлением правительства Пермского края от 24 апреля 2013 года N 327-п, в той части, в какой он не предусматривает конкретный порядок и сроки возврата субсидий в бюджет Пермского края в случае нарушения получателем субсидии условий, установленных при предоставлении субсидии, выявленного по фактам проверок, проведенных уполномоченным органом государственного финансового контроля.

В апелляционной жалобе правительство Пермского края просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Против удовлетворения апелляционной жалобы участвующим в административном деле прокурором представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений против ее удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

Правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий установлены Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (часть 2 статьи 1).

Одним из основных направлений государственной аграрной политики является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, реализуемая, в том числе, путем предоставления им бюджетных средств. Средства федерального бюджета, предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, на поддержку развития сельского хозяйства предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (пункт 3 части 4 статьи 5, пункт 1 статьи 6 и часть 2 статьи 7 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства").

В соответствии с подпунктом 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными программами) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года N 717 утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, приложением N 8 к которой являются Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на повышение продуктивности в молочном скотоводстве.

Пунктом 2 данных Правил предоставления и распределения субсидий предусмотрено, что субсидии предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с реализацией государственных программ субъектов Российской Федерации и (или) с предоставлением средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, предусматривающих поддержку собственного производства молока сельскохозяйственными товаропроизводителями, путем возмещения части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку коровьего и (или) козьего молока.

Согласно пункту 5 этих же Правил предоставления и распределения субсидий (в редакции, действующей на дату принятия обжалуемого решения суда) субсидии предоставляются при наличии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего порядок и условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации сельскохозяйственным товаропроизводителям средств, дифференцированно в зависимости от показателя молочной продуктивности коров за отчетный финансовый год по отношению к уровню года, предшествующего отчетному финансовому году. В действующей редакции этих же Правил предоставления и распределения субсидий наличие указанного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации является одним из критериев отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидии (подпункт "б" пункта 4 Правил).

Постановлением правительства Пермского края от 3 октября 2013 года N 1320-п утверждена государственная программа "Государственная поддержка агропромышленного комплекса Пермского края", одной из подпрограмм которой является подпрограмма 1 "Развитие агропромышленного комплекса и стимулирование инвестиционной деятельности". Одним из основных мероприятий данной подпрограммы является повышение продуктивности в молочном скотоводстве.

Постановление правительства Пермского края, которым утвержден оспариваемый Порядок предоставления субсидий, принято в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, приложением N 8 к Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года N 717, и в целях реализации основного мероприятия "Повышение продуктивности в молочном скотоводстве" государственной программы "Государственная поддержка агропромышленного комплекса Пермского края", утвержденной Постановлением Правительства Пермского края от 3 октября 2013 года N 1320-п.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий правительства Пермского края с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Проверяя доводы первого заместителя прокурора Пермского края о противоречии Порядка предоставления субсидий в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и признавая данный Порядок предоставления субсидий не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу суд первой инстанции правильно руководствовался действующим федеральным законодательством и пришел к обоснованному выводу об удовлетворении административного иска.

В соответствии с подпунктом 3 пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887 утверждены общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, в соответствии с пунктом 6 которых требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение включают: а) требование об обязательной проверке главным распорядителем как получателем бюджетных средств и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий получателями субсидий; б) следующие меры ответственности за нарушение условий, целей и порядка предоставления субсидий: порядок и сроки возврата субсидий в бюджет бюджетной системы Российской Федерации, из которого планируется предоставление субсидии в соответствии с правовым актом: в случае нарушения получателем субсидии условий, установленных при их предоставлении, выявленного по фактам проверок, проведенных главным распорядителем как получателем бюджетных средств и уполномоченным органом государственного (муниципального) финансового контроля; в случае недостижения показателей, указанных в подпункте "з" пункта 4 настоящего документа (при установлении таких показателей и (или) порядка их расчета); штрафные санкции (при необходимости); иные меры ответственности, определенные правовым актом (при необходимости).

Суд первой инстанции, сопоставив Порядок предоставления субсидий в оспариваемой части с приведенными выше нормами, пришел к правильному выводу о том, что данный Порядок предоставления субсидий в оспариваемой части противоречит приведенным нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации и общих требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, поскольку указанный Порядок предоставления субсидий в оспариваемой части на содержит порядка и сроков возврата субсидий в бюджет Пермского края в случае нарушения получателем субсидии условий, установленных при их предоставлении, выявленного по фактам проверок, проведенных уполномоченным органом государственного финансового контроля.

Необходимо отметить, что суд первой инстанции обоснованно не принял во внимание утверждение административного ответчика о том, что положения пункта 5.3 оспариваемого Порядка предоставления субсидий, содержащие словосочетание "в установленном порядке", являются достаточно определенными, указав, что содержание данной нормы с требованиями формальной определенности не согласуется, данная норма является отсылочной, при этом отсылает не к конкретным положениям нормативного правового акта, а к действующему законодательству в целом. Неопределенность содержания данной нормы, имеющей отсылочный характер и вызывающей ее неоднозначное толкование, как правомерно указал суд, сама по себе является основанием для признания такой нормы недействующей.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласилась с суждениями суда первой инстанции о том, что доводы административного ответчика о невозможности установления в нормативном правовом акте высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации порядка и сроков возврата субсидий со ссылкой на нормы федерального законодательства, регулирующего вопросы деятельности органов государственного финансового контроля, являются несостоятельными, поскольку включение в нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации требований об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение не может рассматриваться как вторжение в компетенцию органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, и не предполагает урегулирование в данном нормативном правовом акте вопросов, связанных с осуществлением полномочий органами государственного финансового контроля.

Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что обжалуемое решение Пермского краевого суда о признании Порядка предоставления субсидий в оспариваемой части не действующим со дня вступления решения суда в законную силу является правильным, законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы не могут служить поводом для отмены решения суда, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 28 декабря 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Пермского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.