Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 июня 2019 г. N 4-АПА19-11 О признании не действующими Генерального плана городского округа Мытищи Московской области, утв. решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28 декабря 2017 г. N 36/1, в той мере, в которой земельные участки исключены из границ населенного пункта г. Мытищи без установления категории земель, и статьи 25.1 Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Мытищи Московской области, утв. решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28 декабря 2017 г. N 36/2

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 июня 2019 г. N 4-АПА19-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества "ТЕПЛОИНЖСТРОЙ" о признании не действующим в части Генерального плана городского округа Мытищи Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28 декабря 2017 г. N 36/1, и Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Мытищи Московской области, утвержденных решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28 декабря 2017 г. N 36/2, по апелляционным жалобам Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области и Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области на решение Московского областного суда от 14 января 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Сергеевой О.А. и Шманевой Д.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя закрытого акционерного общества "ТЕПЛОИНЖСТРОЙ" Ткаченко Ю.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28 декабря 2017 г. N 36/1 утвержден Генеральный плана городского округа Мытищи Московской области (далее - Генеральный план).

Решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28 декабря 2017 г. N 36/2 утверждены Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Мытищи Московской области (далее - Правила землепользования и застройки).

Закрытое акционерное общество "ТЕПЛОИНЖСТРОЙ" (далее - ЗАО "ТЕПЛОИНЖСТРОЙ") обратилось в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими: Генерального плана - в части установления двух границ населенного пункта в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 50:12:0000000:51447 и 50:12:0080514:154, Правил землепользования и застройки - в части отнесения этих земельных участков к территории двойного учета.

Требования мотивированы тем, что административный истец является собственником указанных земельных участков, которые по сведениям Единого государственного реестра недвижимости относятся к категории земель населенных пунктов и имеют разрешенный вид использования - для строительства производственно-складского комплекса. На карте функциональных зон в составе Генерального плана границы населенных пунктов определены двумя способами: границы, обозначенные синей линией, - "границы населенных пунктов"; границы, обозначенные красной линией, - "границы населенных пунктов с учетом территории, имеющей двойное наложение в соответствии с данными государственного лесного реестра и единого государственного реестра недвижимости, и возможной к включению в границы населенного пункта". Земельные участки административного истца находятся между указанными линиями, то есть за пределами границы г. Мытищи, но в пределах границ населенных пунктов, имеющих двойное наложение в соответствии с данными государственного лесного реестра и единого государственного реестра недвижимости. В соответствии картой функциональных зон Генерального плана земельные участки отнесены к функциональной зоне - "производственная зона". Установленное Генеральным планом правовое регулирование имеет неоднозначное толкование относительно включения земельных участков с кадастровыми номерами 50:12:0000000:51447 и 50:12:0080514:154 в границы населенного пункта г. Мытищи, что противоречит статье 83 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), статьям 11, 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ).

На Карте градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки земельные участки с кадастровыми номерами 50:12:0000000:51447 и 50:12:0080514:154 частично отнесены к территории двойного учета, для которой согласно статье 25.1 этих правил градостроительные регламенты не установлены. Вместе с тем, указанной картой земельные участки в полном объеме отнесены к территориальной зоне П (производственная зона). В оспариваемой части Правила землепользования и застройки также содержат неоднозначное толкование и не соответствуют статьям 30 и 36 ГрК РФ.

Решением Московского областного суда от 14 января 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: со дня вступления в силу судебного акта Генеральный план признан не действующим в части установления двух границ в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 50:12:0000000:51447, 50:12:0080514:154; Правила землепользования и застройки - в части включения указанных участков в территорию двойного учета.

В апелляционных жалобах Совет депутатов городского округа Мытищи Московской области и Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области просят отменить решение суда, как постановленное с нарушением норм материального права, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование указывают на отсутствие в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки неопределенности в отнесении земельных участков административного истца к землям населенных пунктов и в определении правового режима их использования. Согласно карте функциональных зон в составе Генерального плана эти земельные участки находятся за границами населенного пункта. Границы населенных пунктов, имеющих двойное наложение в соответствии с данными государственного лесного реестра и единого государственного реестра недвижимости, не утверждались в Генеральном плане как границы населенных пунктов. Их отображение на карте носит информативный характер.

Введение данных сведений в Генеральный план обусловлено тем, что в порядке, установленном статьями 24 и 25 ГрК РФ, органом местного самоуправления осуществлялось согласование проекта Генерального плана с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. От Федерального агентства лесного хозяйства такого согласования получено не было, помимо прочего, в связи с тем, что в проекте предполагалось включение земельных участков административного истца в границы населенного пункта г. Мытищи, однако, выявлено наложение указанных земельных участков на земли лесного фонда. В этой связи органом местного самоуправления было принято решение об отображении на карте функциональных зон границ населенных пунктов, имеющих наложение на земли лесного фонда, а также отнесение данных земельных участков к территориям двойного учета в Правилах землепользования и застройки.

Такое определение границ земельных участков административного истца его прав и законных интересов не нарушает, так как на территорию двойного учета распространяются градостроительные регламенты для территориальных зон, установленных для данных участков Правилами землепользования и застройки.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 и частью 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Законом Московской области от 23 сентября 2015 г. N 147/2015-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Мытищинского муниципального района" объединены территории городского поселения Мытищи, городского поселения Пироговский, сельского поселения Федоскинское без изменения границ территории Мытищинского муниципального района. Городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории Мытищинского муниципального района, наделено статусом городского округа (городской округ Мытищи).

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме, опубликованы в газете "Родники" 29 декабря 2017 г. N 203 и 9 января 2018 г. N 2 и 3, а также размещены на официальном сайте администрации городского округа Мытищи Московской области (www.mytyshi.ru), и по этим основаниям не оспариваются.

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Подготовка генерального плана городского округа осуществляется применительно ко всей территории такого городского округа (часть 1 статьи 23 ГрК РФ).

Генеральный план содержит, помимо прочего, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, и карту функциональных зон поселения или городского округа (пункты 3 и 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ).

ЗАО "ТЕПЛОИНЖСТРОИ" на основании договора купли-продажи от 1 апреля 2014 г. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 50:12:0000000:51447 и 50:12:0080514:154, которые по сведениям Единого государственного реестра недвижимости относятся к категории земель населенных пунктов и имеют разрешенный вид использования - для строительства производственно-складского комплекса. Право собственности административного истца зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости 22 апреля 2014 г.

Проект Генерального плана, отображающий нахождение земельных участков административного истца в границах населенного пункта, не был согласован Федеральным агентством лесного хозяйства, помимо прочего, в связи с наложением границ указанных земельных участков на земли лесного фонда.

Удовлетворяя требования административного истца об оспаривании в части Генерального плана, суд первой инстанции пришел к выводу, что отображение границ населенных пунктов в Генеральном плане противоречит положениям статьи 83 ЗК РФ, не позволяет достоверно определить местоположение земельных участков с кадастровыми номерами 50:12:0000000:51447 и 50:12:0080514:154 относительно границы населенного пункта г. Мытищи.

С указанными выводами Судебная коллегия не может согласиться по следующим основаниям.

Согласно пункту 2 статьи 83 ЗК РФ границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Указанные существующие границы отображены на карте границ населенных, входящих в состав городского округа Мытищи, Генерального плана линиями синего цвета.

Отображенные красной линией границы населенных пунктов с учетом территории, имеющей двойное наложение в соответствии с данными государственного лесного реестра и единого государственного реестра недвижимости, и возможной к включению в границы населенного пункта, не являются, как это следует из их буквального обозначения, существующими границами, и их наличие не свидетельствует, как на это ссылается административный истец, об установлении двойных границ населенных пунктов.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа и входящих в его состав населенных пунктов, но и на планируемое развитие этой территории.

Указание в Генеральном плане как документе долгосрочного планирования, утверждаемом на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ), носящих информационный характер и отражающих планируемые изменения и развитие населенных пунктов границ положениям градостроительного законодательства не противоречит.

Вопреки выводам суда в установленных Генеральным планом границах г. Мытищи какая-либо неопределенность относительно положения земельных участков административного истца отсутствует.

Нахождение земельных участков с кадастровыми номерами 50:12:0000000:51447 и 50:12:0080514:154 вне границ г. Мытищи свидетельствует об их исключении из границ этого населенного пункта.

Установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования (пункт 1 статьи 84 ЗК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Согласно пункту 7 части 7 статьи 23 ГрК РФ составной частью материалов по обоснованию проекта генерального плана является перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.

Учитывая, что материал по обоснованию Генерального плана сведений об исключении земельных участков административного истца и обоснования необходимости такого исключения не содержит, а в картографическом материале эти участки отображены без указания категории земель, к которым они относятся, в соответствующей части оспариваемый нормативный правовой акт не отвечает критерию правовой определенности и допускает его неоднозначное толкование.

Между тем, закрепленный в статье 19 Конституции Российской Федерации принцип равенства всех перед законом и судом, может быть обеспечен лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению названного принципа.

В силу изложенного в части удовлетворения требований об оспаривании Генерального плана судебный акт подлежит изменению с указанием на признание этого документа территориального планирования не действующим в той мере, в которой земельные участки с кадастровыми номерами 50:12:0000000:51447, 50:12:0080514:154 исключены из границ населенного пункта г. Мытищи без установления категории земель.

Выводы суда относительно признания не действующими в части Правил землепользования и застройки Судебная коллегия находит правильными.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон.

В соответствии с частью 5 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования подлежат отображению границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа.

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (часть 3 статьи 36 ГрК РФ).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Статьей 25.1 Правил землепользования и застройки предусмотрено отображение на карте градостроительного зонирования территорий двойного учета в связи с несоответствием сведений Единого государственного реестра недвижимости и государственного лесного реестра. Согласно части второй указанной статьи до устранения двойного учета в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, на указанных территориях градостроительные регламенты не устанавливаются.

Из материалов дела следует и это установлено судом первой инстанции, что земельные участки административного истца частично отнесены к территории двойного учета, в то же время картой территориальных зон в составе Правил землепользования и застройки эти участки отнесены к территориальной зоне П (производственная зона).

Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости земельные участки с кадастровыми номерами 50:12:0000000:51447 и 50:12:0080514:154 относятся к землям населенных пунктов, разрешенное использование - для строительства производственно-складского комплекса.

При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что в Правилах землепользования и застройки границы населенного пункта г. Мытищи не отображены, а при исключении указанных земельных участков из границ населенного пункта при принятии Генерального плана они к какой-либо категории земель отнесены не были, установление территории двойного учета применительно к этим участкам (их частям) порождает неопределенность их правового статуса.

При этом Судебной коллегией принимается во внимание, что межведомственной рабочей группой по устранению противоречий в сведениях государственных реестров (протокол заседания от 13 июля 2018 г. N 26ПС-487) принято решение о соответствии земельных участков с кадастровыми номерами 50:12:0000000:51447 и 50:12:0080514:154 требованиям статьи 5 Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель" и о приведении в соответствие сведений государственного лесного реестра со сведениями Единого государственного реестра недвижимости.

По изложенным основаниям доводы апелляционных жалоб в части несогласия с выводами суда о признании Правил землепользования и застройки не действующими в оспариваемой части подлежат отклонению.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 14 января 2019 г. изменить, изложив резолютивную часть в следующей редакции:

Признать не действующим с даты принятия настоящего определения Генеральный план городского округа Мытищи Московской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28 декабря 2017 г. N 36/1, в той мере, в которой земельные участки с кадастровыми номерами 50:12:0000000:51447, 50:12:0080514:154 исключены из границ населенного пункта г. Мытищи без установления категории земель.

Признать не действующей с даты принятия настоящего определения статью 25.1 Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Мытищи Московской области, утвержденных решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28 декабря 2017 г. N 36/2, в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 50:12:0000000:51447, 50:12:0080514:154.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Борисова Л.В.

Нефедов О.Н.