Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 19-АПА19-8 Решение краевого суда об отказе в иске о признании не действующими в части Генерального плана муниципального образования города-курорта Пятигорска, утв. решением Думы города Пятигорска от 28 июля 2009 г. N 68-45 ГД, и Правил землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска, утв. решением Думы города Пятигорска от 12 ноября 2014 г. N 35-47 РД, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 19-АПА19-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ставропольский бройлер" о признании не действующими в части Генерального плана муниципального образования города-курорта Пятигорска, утвержденного решением Думы города Пятигорска от 28 июля 2009 г. N 68-45 ГД, и Правил землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска, утвержденных решением Думы города Пятигорска от 12 ноября 2014 г. N 35-47 РД,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Ставропольский бройлер" на решение Ставропольского краевого суда от 15 февраля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Ставропольский бройлер" Моргуновой К.Р., Сотниковой А.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Думы города Пятигорска и администрации города Пятигорска Штейна А.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Ставропольский бройлер" (далее также - ООО "Ставропольский бройлер", Общество) обратилось в Ставропольский краевой суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании не действующими со дня принятия: Генерального плана муниципального образования города-курорта Пятигорска, утвержденного решением Думы города Пятигорска от 28 июля 2009 г. N 68-45 ГД (далее - Генеральный план), - в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 26:33:020301:22, находящегося по адресу: г. Пятигорск, ул. Иглина, 1, в границы третьей зоны санитарной (горно-санитарной) охраны, обозначенной на Карте (схеме) границ земель лесного и водного фондов, зон с особыми условиями использования территорий, и к функциональной зоне "коммунальная", обозначенной на Карте (схеме) границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития; Правил землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска, утвержденных решением Думы города Пятигорска от 12 ноября 2014 г. N 35-47 РД (далее - Правила землепользования и застройки), - в части отнесения указанного земельного участка в границы третьей зоны санитарной (горно-санитарной) охраны, обозначенной на Карте зон с особыми условиями использования территорий, а также к территориальной зоне коммунального обслуживания (К), обозначенной на Карте градостроительного зонирования территорий.

Требования мотивированы тем, что Общество владеет на праве долгосрочной аренды земельным участком с кадастровым номером 26:33:020301:22, на котором расположены 54 принадлежащих ему объекта недвижимости. По мнению административного истца, отнесение указанного участка в границы третьей зоны санитарной (горно-санитарной) охраны и к соответствующим функциональной и территориальной зонам произведено без учета разрешенного использования земельного участка - под птицеводческой фабрикой, с нарушением норм Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Решением Ставропольского краевого суда от 15 февраля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Ставропольский бройлер" просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Указывает, что поскольку расположенные на земельном участке с кадастровым номером 26:33:020301:22 объекты недвижимости были запроектированы и возведены до введения в действие постановления Совета Министров РСФСР от 9 июля 1985 г. N 300 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае", отнесение указанного участка в границы третьей зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны является неправомерным и не соответствует Федеральному закону от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Общество обращает внимание, что в нарушение статей 34, 35 ГрК РФ территориальная зона установлена без учета разрешенного использования земельного участка, а корректировка Правил землепользования и застройки в оспариваемой части войдет в противоречие с Генеральным планом, в связи с чем установленное им территориальное планирование также нельзя признать правильным.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, администрацией города Пятигорска и муниципальным учреждением "Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации города Пятигорска" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Город-курорт Пятигорск является муниципальным образованием, имеющим статус городского округа (статья 1 Устава муниципального образования города-курорта Пятигорска, принятого решением Думы города Пятигорска от 31 января 2008 г. N 5-26 ГД).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

Так пунктами 1 и 2 статьи 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ) установлено, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и особенности режима хозяйствования, проживания и природопользования в пределах их территории определены в Положении об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. N 1425 (далее - Положение).

Согласно пункту 7 указанного Положения территория и режим округов санитарной и горно-санитарной охраны учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем функционального зонирования, схем землеустройства, проектов районной планировки и генеральных планов развития территорий.

Пунктом 11 положения предусмотрено, что округа санитарной и горно-санитарной охраны включают в себя территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения. Для компактно расположенных лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, представляющих собой единый курортный регион (район), может быть установлен общий округ. Округ горно-санитарной охраны также может быть установлен для территории отдельно расположенного природного объекта, имеющего лечебное значение (источник минеральных вод, месторождение лечебных грязей и другие). Внешний контур округа санитарной или горно-санитарной охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта федерального значения, курортного региона (района). В составе округа выделяется до трех зон.

В соответствии с пунктом 14 Положения режим третьей зоны устанавливается для ближайших областей питания и участков разгрузки минеральных вод, водосборных площадей месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а также для территорий, обеспечивающих защиту природных лечебных ресурсов от неблагоприятного техногенного воздействия. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Допускаются только те виды работ, которые не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения. Границы третьей зоны определяются по совокупности площадей распространения всех природных лечебных факторов и объектов с учетом возможного воздействия на них источников загрязнения.

Зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Согласно части 6 и пункту 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые отображают зоны с особыми условиями использования территорий.

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Постановлением Совета Министров РСФСР от 9 июля 1985 г. N 300 "Об установлении границ режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Пятигорск в Ставропольском крае" приняты предложения ВЦСПС и Министерства здравоохранения СССР, согласованные с Госпланом РСФСР, Госстроем РСФСР, Министерством сельского хозяйства РСФСР, Министерством лесного хозяйства РСФСР, Министерством здравоохранения РСФСР и Ставропольским крайисполкомом, об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае.

Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1992 г. N 309 "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации" району Кавказских Минеральных Вод придан статус особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации, имеющего федеральное значение, в границах округа санитарной защиты курорта.

Во исполнение данного указа постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 1992 г. N 462 "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации - Кавказских Минеральных Водах" утверждено Положение об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации - Кавказских Минеральных Водах, установлены границы указанного региона. В его состав в Ставропольском крае вошли города: Георгиевск, Минеральные Воды, Железноводск, Пятигорск, Ессентуки, Кисловодск, Лермонтов, а также регионы Минераловодский, Георгиевский и Предгорный.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 января 2006 г. N 14 "О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах" курорты Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенные в Ставропольском крае, признаны курортами федерального значения в границах и с режимом округа санитарной охраны, которые установлены постановлением Совета Министров РСФСР от 9 июля 1985 г. N 300 "Об установлении границ режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае".

В соответствии с пунктами 21, 22 Положения о курорте федерального значения Пятигорск, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 января 2006 г. N 14, установленный для территории курорта Пятигорск режим округа санитарной (горно-санитарной) охраны должен учитываться при разработке территориальных комплексных схем, схем функционального зонирования, схем землеустройства, схем территориального планирования и генеральных планов развития территорий; генеральный план, схемы территориального планирования и проекты планировки территории курорта Пятигорск разрабатываются с учетом схем землеустройства, режима округа санитарной (горно-санитарной) охраны и согласовываются с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке.

Судебная коллегия, с учетом приведенных норм, соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что определенные в установленном законом порядке границы зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны в силу статей 23, 30 ГрК РФ подлежали отображению в картографическом материале, входящем в состав Генерального плана и Правил землепользования и застройки, в связи с чем включение этими границами арендуемого административным истцом земельного участка в третью зону округа санитарной (горно-санитарной) охраны нормативным правовым актам большей юридической силы не противоречит.

Доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона. Факт возведения расположенных на земельном участке с кадастровым номером 26:33:020301:22 строений до издания постановления Совета Министров РСФСР от 9 июля 1985 г. N 300 "Об установлении границ режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Пятигорск в Ставропольском крае" не исключает того обстоятельства, что указанный участок находится в третьей зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны.

Отказывая в удовлетворении требований о признании Генерального плана и Правил землепользования и застройки не действующими в части отнесения указанного земельного участка к функциональной зоне "коммунальная" и к территориальной зоне коммунального обслуживания (К) суд первой инстанции пришел к выводу, что в этой части данные нормативные правовые акты требованиям градостроительного законодательства так же не противоречат.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда по следующим основаниям.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон городского поселения и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

На карте функциональных зон поселения или городского округа отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3 и 5 статьи 23 ГрК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 16 Закона N 26-ФЗ на территории третьей зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Суд первой инстанции, исходя из системного толкования названных положений градостроительного законодательства, сделал правильный вывод, что установление функциональной зоны "коммунальная" в отношении территории, к которой отнесен земельный участок с кадастровым номером 26:33:020301:22, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон.

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Отказывая в удовлетворении требований об оспаривании установленного Правилами землепользования и застройки градостроительного зонирования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что расположение находящегося в пользовании административного истца земельного участка в территориальной зоне коммунального обслуживания соответствует функциональному назначению территории, установленному Генеральным планом.

Доводы апелляционной жалобы не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о соответствии оспариваемых муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ставропольского краевого суда от 15 февраля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Ставропольский бройлер" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.