Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 июня 2019 г. N 18-АПА19-26 О признании не действующим решения Совета Холмского сельского поселения Абинского района от 28 апреля 2011 г. N 175-с "Об утверждении генерального плана Холмского сельского поселения Абинского района" в части пересечения границ населенного пункта поселок Синегорск и границ земельного участка

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 июня 2019 г. N 18-АПА19-26

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Горчаковой Е.В. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Дружба" об оспаривании решения Совета Холмского сельского поселения Абинского района от 28 апреля 2011 г. N 175-с "Об утверждении генерального плана Холмского сельского поселения Абинского района" (с последующими изменениями и дополнениями), решения Совета муниципального образования Абинский район от 24 февраля 2016 г. N 82-с "Об утверждении правил землепользования и застройки территории Холмского сельского поселения Абинского района" (с последующими изменениями и дополнениями), решения Совета Ахтырского городского поселения Абинского района от 24 июня 2010 г. N 52-с "Об утверждении генерального плана Ахтырского городского поселения Абинского района" (с последующими изменениями и дополнениями), решения Совета Ахтырского городского поселения Абинского района от 30 января 2014 г. N 323-с "Об утверждении Правил землепользования и застройки Ахтырского городского поселения Абинского района" (с последующими изменениями и дополнениями), о возложении обязанности на административных ответчиков устранить нарушения прав общества с ограниченной ответственностью "Дружба" путем внесения изменения в указанные выше акты по апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, апелляционным жалобам Совета Холмского сельского поселения Абинского района, администрации Холмского сельского поселения Абинского района, Совета муниципального образования Абинского района, администрации муниципального образования Абинский район, Совета Ахтырского городского поселения Абинского района, администрации Ахтырского городского поселения Абинского района на решение Краснодарского краевого суда от 12 декабря 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Совета муниципального образования Абинского района и администрации муниципального образования Абинский район Семендяева А.В., поддержавшего доводы апелляционных жалоб, представителя ООО "Дружба" Верещагина М.Ф., возражавшего против удовлетворения апелляционных жалоб, апелляционного представления, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Сударчиковой Л.В., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Дружба" (далее - ООО "Дружба", Общество) обратилось в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими:

- решения Совета Холмского сельского поселения Абинского района от 28 апреля 2011 г. N 175-с "Об утверждении генерального плана Холмского сельского поселения Абинского района" (с последующими изменениями и дополнениями) (далее - Решение N 175-с) в части, которая предусматривает пересечение границ территориальных (функциональных зон "зона сельскохозяйственного назначения (пашня)", "зона залесенных территорий (лес)") с границами земельного участка с кадастровым номером 23:01:0902000:131;

- решения Совета Ахтырского городского поселения Абинского района от 24 июня 2010 г. N 52-с "Об утверждении генерального плана Ахтырского городского поселения Абинского района" (с последующими изменениями и дополнениями) (далее - Решение N 52-с) в части пересечения границ территориальных (функциональных зон "земли Министерства здравоохранения РФ Абинского лепрозория Краснодарского края", "земли сельскохозяйственного назначения") с названным земельным участком;

- решения Совета муниципального образования Абинский район от 24 февраля 2016 г. N 82-с "Об утверждении правил землепользования и застройки Холмского сельского поселения Абинского района" (с последующими изменениями и дополнениями) (далее - Решение N 82-с) в части, которая предусматривает пересечение границ земель населенного пункта и границ территориальных (функциональных зон) с названным земельным участком;

- решения Совета Ахтырского городского поселения Абинского района от 30 января 2014 г. N 323-с "Об утверждении Правил землепользования и застройки Ахтырского городского поселения Абинского района" (с последующими изменениями и дополнениями) (далее - Решение N 323-с) в части пересечения границ земель населенного пункта и границ территориальных (функциональных зон) с границами названного земельного участка;

- Решения N 175-с и Решения N 52-с в части, которая предусматривает пересечение границ земель населенного пункта с границами земельного участка с кадастровым номером 23:01:0902000:132;

- Решения N 82-с и Решения N 323-с в части, которая предусматривает пересечение границ земель населенного пункта и границ территориальных (функциональных зон) с названным земельным участком.

Также административный истец просил возложить обязанность на административных ответчиков устранить нарушения прав Общества путем исключения из указанных выше актов пересечения границ земель населенных пунктов с границами указанных выше земельных участков, а также исключить наложение границ функциональных зон с границами данных земельных участков; указать в резолютивной части решения суда, что оно является основанием для филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю", Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю для постановки на государственный кадастровый учет изменений - исключение пересечения границ населенных пунктов и территориальных (функциональных) зон с границами указанных земельных участков.

В обоснование заявленных требований ООО "Дружба" указало, что использует названные земельные участки по договору аренды в их границах. Обществу предоставлен горный отвод в целях разведки и последующей добычи строительных песков. Между тем данные участки расположены в различных функциональных зонах, кроме того, земельный участок с кадастровым номером 23:01:0902000:131 расположен в Ахтырском и Холмском поселениях Абинского района, его целевое назначение не соответствует Решению N 175-с; земельный участок с кадастровым номером 23:01:0902000:132 пересекает границы населенного пункта пос. Синегорск Холмского сельского поселения Абинского района Краснодарского края.

Данные обстоятельства препятствуют Обществу реализовать права арендатора в отношении данных земельных участков, в частности изменить категорию земель, выделить водный объект, выкупить участки.

Решением Краснодарского краевого суда от 12 декабря 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено в полном объеме. Оспариваемые акты признаны не действующими со дня принятия.

В апелляционном представлении прокурор, участвующий в деле, просит отменить решение суда первой инстанции, принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Прокурор, в частности, полагает, что суд не учел то, что при разработке оспариваемых актов органы местного самоуправления не располагали информацией о наличии горного отвода, предоставленного Обществу; границы населенных пунктов установлены законом субъекта Российской Федерации до принятия оспариваемых актов и возникновения правовых оснований для использования Обществом земельных участков; сами участки поставлены на кадастровый учет после принятия оспариваемых актов. Изменение функциональных и территориальных зон во исполнение обжалуемого решения приведет к изменению исторически сложившихся границ кладбищ, автомобильных дорог, лесничеств и нарушению прав неопределенного круга лиц. Кроме того, как указано в апелляционном представлении, суд не привлек к участию в деле собственника названных земельных участков - департамент имущественных отношений Краснодарского края, а также не имел оснований для возложения на административных ответчиков обязанности принять новые нормативные правовые акты. На момент предоставления ООО "Дружба" земельных участков на праве аренды их вид целевого использования совпадал с категорией земель "земли сельскохозяйственного назначения", которые подлежат особой охране. В связи с этим Общество не лишено возможности использовать данные земельные участки в соответствии с разрешенными видами использования.

В апелляционных жалобах органов местного самоуправления в целом повторяются доводы, приведенные в апелляционном представлении, указывается на соблюдение процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

Кроме того, в апелляционных жалобах администрации и Совета Холмского сельского поселения Абинского района указано, что органы местного самоуправления не могут выполнить возложенные на них судом обязанность внести изменения в генеральные планы и правила землепользования и застройки, поскольку данные полномочия осуществляют органы местного самоуправления муниципального района. Податели жалоб просят отменить решение и обязать ООО "Дружба" провести новые кадастровые работы для исключения пересечения земельных участков с границами населенных пунктов, дорогами и другими объектами и обратиться в администрацию муниципального образования Абинского района для внесения соответствующих изменений в оспариваемые генеральный план и правила землепользования и застройки.

В апелляционной жалобе администрация муниципального образования Абинский район помимо вышеуказанного ссылается на то, что земельный участок с кадастровым номером 23:01:0902000:131 находится за границами населенных пунктов, на него не распространяется действие градостроительных регламентов. Следовательно, решение суда о признании Решения N 82-с не действующим в части пересечения границ территориальных зон не влечет правовых последствий. Также податель жалобы дополнительно указывает, что Решение N 82-с утратило силу в связи с принятием решения Совета муниципального образования Абинского района от 28 июня 2017 г. N 298-с.

В апелляционных жалобах Совета Ахтырского городского поселения Абинского района и администрации Ахтырского городского поселения Абинского района дополнительно указано, что их представители не присутствовали в судебном заседании 12 декабря 2018 г. и не давали согласия на рассмотрение дела в их отсутствие. Податели жалобы просят отменить решение суда и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в полном объеме в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 194, пункту 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Как указано в разъяснениях, приведенных в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", производство по делу подлежит прекращению, если оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Из материалов дела усматривается, что решением Совета муниципального образования Абинский район от 28 июня 2017 г. N 298-с были внесены изменения в правила землепользования и застройки территории Холмского сельского поселения Абинского района. Подпунктом 1 пункта 2 названного решения признано утратившим силу Решение N 82-с.

С учетом того, что действие Решения N 82-с прекращено до дня обращения административного истца в суд первой инстанции и перестало затрагивать его права, решение суда в части признания не действующим решение Совета муниципального образования Абинский район от 24 февраля 2016 г. N 82-с "Об утверждении правил землепользования и застройки территории Холмского сельского поселения Абинского района" (с последующими изменениями и дополнениями) в части пересечения границ земель населенного пункта и границ территориальных (функциональных) зон "зона сельскохозяйственного назначения (пашня)", "зона залесенных территорий (лес)", в том числе проектируемых, установления границ лесничеств, кладбищ, прочих автомобильных дорог, водоемов с границами земельного участка с кадастровым номером 23:01:0902000:132 подлежит отмене, а производство по делу в этой части - прекращению.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральные планы поселений (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Судом установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченными органами с соблюдением установленной процедуры и порядка опубликования.

В соответствии с пунктом 3 статьи 4 ГрК РФ к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ положения документов территориального планирования носят обязательный характер для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии и реализации ими решений. В частности, из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Согласно подпункту 3 части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа.

В соответствии с частью 5 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа.

Часть 2 статьи 83 ЗК РФ устанавливает, что границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

В данном случае, как установлено судом и усматривается из материалов дела, согласно картографическому материалу генерального плана Холмского сельского поселения Абинского района, утвержденного решением Совета Холмского сельского поселения Абинского района от 28 апреля 2011 г. N 175-с, в нарушение требования названной нормы границы населенного пункта поселок Синегорск пересекают границы земельного участка с кадастровым номером 23:01:0902000:132.

Таким образом, Решение N 175-с подлежит признанию не действующим, как противоречащее нормативному акту большей юридической силы в части пересечения с границами населенного пункта поселок Синегорск границ земельного участка с кадастровым номером 23:01:09:02000:132.

Также, из материалов дела следует, что земельный участок с кадастровым номером 23:01:0902000:131 расположен на удалении от границ населенного пункта; градостроительное зонирование, установленное как Правилами землепользования и застройки Ахтырского городского поселения Абинского района, так и Правилами землепользования и застройки территории Холмского сельского поселения, не распространяется на указанный земельный участок.

В связи с этим у суда первой инстанции не имелось оснований для признания не действующими: Решения N 175-с, Решения N 52-с, Решения N 323-с и Решения N 82-с в части пересечения границ населенного пункта, границ территориальных зон с границами земельного участка с кадастровым номером 23:01:0902000:131. Также не имелось оснований для признания недействующим Решения N 323-с в части пересечения границ территориальных зон с границами земельного участка с кадастровым номером 23:01:09:02000:132, поскольку в отношении названного земельного участка, согласно Правилам землепользования и застройки Ахтырского городского поселения Абинского района территориальные зоны не установлены и он расположен на территории, на которую градостроительные регламенты не распространяются.

В соответствии с частью 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план поселения содержит в том числе карту функциональных зон поселения. Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

Частью 12 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).

Таким образом, само по себе пересечение границ земельных участков с границами функциональных зон в отсутствие установления правилами землепользования и застройки нескольких территориальных зон в отношении данного земельного участка (часть 4 статьи 30 ГрК РФ, пункты 1 и 2 статьи 85 ЗК РФ), не может быть расценено как нарушение градостроительного и земельного законодательства, в связи с чем у суда не имелось оснований для признания недействующими в этой части Решения N 175-с и Решения N 52-с.

При этом Судебная коллегия, с учетом нахождения на земельном участке с кадастровым номером 23:01:0902000:131 участка недр, содержащего общераспространенные полезные ископаемые, в отношении которого оформлен горный отвод и получена соответствующая лицензия, отмечает следующее.

Специальным законом, регулирующим отношения, возникающие в области использования полезных ископаемых, является Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее также - Закон о недрах).

В соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта выполнения работ, связанных с пользованием недрами, получения положительного заключения государственной экспертизы и согласования указанного проекта в соответствии со статьей 23.2 названного закона орган государственного горного надзора или в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (относительно участков недр местного значения) оформляет документы, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения) и включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части.

Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен (статья 7 Закона о недрах).

Земельные участки, в том числе лесные участки, водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в соответствии с гражданским законодательством, земельным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством и настоящим Законом.

Земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности и необходимый для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляется пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода, а также после утверждения проектной документации для проведения указанных работ (статья 25.1 Закона о недрах).

Пункт 4 части 4 статьи 36 ГрК РФ устанавливает, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Анализ приведенных законоположений позволяет сделать вывод о том, что поскольку деятельность по добыче полезных ископаемых не может быть ограничена установленными в отношении территории горного отвода функциональных и территориальных зон, права административного истца в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:01:0902000:131 оспариваемыми нормативными правовыми актами не нарушаются.

На основании изложенного решение суда подлежит отмене с вынесением нового решения о прекращении производства по делу в части и частичном удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Краснодарского краевого суда от 12 декабря 2018 г. отменить.

Производство по делу в части признания не действующим решения Совета муниципального образования Абинский район от 24 февраля 2016 г. N 82-с "Об утверждении правил землепользования и застройки территории Холмского сельского поселения Абинского района" (с последующими изменениями и дополнениями) в части пересечения границ земель населенного пункта и границ территориальных (функциональных) зон "зона сельскохозяйственного назначения (пашня)", "зона залесенных территорий (лес)", в том числе проектируемых, установления границ лесничеств, кладбищ, прочих автомобильных дорог, водоемов с границами земельного участка с кадастровым номером 23:01:0902000:132 прекратить.

Признать не действующим с даты принятия настоящего апелляционного определения решение Совета Холмского сельского поселения Абинского района от 28 апреля 2011 года N 175-с "Об утверждении генерального плана Холмского сельского поселения Абинского района" (с последующими изменениями и дополнениями) в части пересечения границ населенного пункта поселок Синегорск и границ земельного участка с кадастровым номером 23:01:09:02000:132.

В остальной части в удовлетворении заявления отказать.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Горчакова Е.В.

Нефедов О.Н.