Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 мая 2019 г. N 45-АПА19-14 Суд отменил решение областного суда и отказал в иске о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утв. решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 г. N 22/83

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 мая 2019 г. N 45-АПА19-14

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Кана Александра Павловича о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 г. N 22/83, по апелляционным жалобам Екатеринбургской городской Думы, администрации города Екатеринбурга на решение Свердловского областного суда от 28 декабря 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Екатеринбургской городской Думы - Котельниковой И.С., администрации города Екатеринбурга - Мазаева К.Л., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя Кана А.П. по доверенности Овчинниковой Е.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Кан А.П. обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 г. N 22/83 (далее также - Правила землепользования и застройки), в части отнесения фрагментом N 31 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" земельного участка с кадастровым номером ... к территориальной зоне ЗГЛ (зона городских лесов).

Требования мотивированы тем, что установление в отношении указанного земельного участка, арендатором которого является административный истец, территориальной зоны произведено с нарушением положений статей 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и не соответствует Генеральному плану развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года, утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 г. N 60/1 (далее также - Генеральный план).

Решением Свердловского областного суда от 28 декабря 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: Правила землепользования и застройки признаны не действующими со дня вступления в законную силу судебного акта в части установления фрагментом N 31 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" в границах земельного участка с кадастровым номером ... территориальной зоны городских лесов (ЗГЛ).

В апелляционных жалобах Екатеринбургская городская Дума и администрация города Екатеринбурга, ссылаясь на нарушение норм материального права, просят отменить судебный акт и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. Не соглашаются с выводом суда о несоответствии Правил землепользования и застройки положениям Генерального плана. В обоснование указывают на отнесение Генеральным планом большей части (около 90%) земельного участка с кадастровым номером ... к функциональной зоне озелененных территорий интенсивного общественного использования, в том числе лесных парков. Согласно Лесохозяйственному регламенту муниципального бюджетного учреждения "Екатеринбургское лесничество", утвержденному постановлением администрации города Екатеринбурга от 14 апреля 2014 г. N 1000, указанный участок входит в кадастровый квартал N 23, в котором находятся городские леса. Установление в отношении участка двух территориальных зон, соответствующих функциональным зонам, не представляется возможным в силу части 4 статьи 30 ГрК РФ. В жалобе также указывается на нарушение норм процессуального права, выразившееся в не привлечении к участию в деле уполномоченного органа по управлению земельными ресурсами, находящимися в областной собственности, - Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Каном А.П. представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Город Екатеринбург является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (Закон Свердловской области от 12 октября 2004 г. N 95-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Екатеринбург и наделении его статусом городского округа").

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" утверждены решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 г. N 22/83, опубликованы 29 июня 2018 г. в печатных изданиях "Вечерний Екатеринбург", N 102, "Вестник Екатеринбургской городской Думы", N 347, и размещены на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.egd.ru).

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31-32 ГрК РФ, официально опубликованы и по этим основаниям не оспариваются.

Глава крестьянского (фермерского) хозяйства Кан А.П. на основании договора, заключенного 7 августа 2014 г. с Министерством по управлению государственным имуществом Свердловской области, является арендатором земельного участка с кадастровым номером ..., категория земель - земли населенных пунктов, расположенного по адресу: ...

Согласно карте градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки (фрагмент N 31) указанный земельный участок отнесен к территориальной зоне ЗГЛ (зона городских лесов).

На карте функциональных зон городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" Генерального плана земельный участок с кадастровым номером ... отображен в двух функциональных зонах: в зоне озелененных территорий интенсивного общественного использования, в том числе лесных парков, и частично в зоне коллективных садов, дач.

Удовлетворяя заявленное требование о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый нормативный акт противоречит требованиям градостроительного законодательства, так как входит в противоречие с действующим Генеральным планом, что не отвечает принципу соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану в силу требований пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Судебная коллегия не может согласиться с указанным выводом суда, поскольку он основан на неправильном применении норм материального права.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон.

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частями 1, 15 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков. Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1-3 статьи 36 ГрК РФ).

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, имеющее целью исключение неопределенности его правого режима (градостроительного регламента).

Приведенным требованиям территориальное зонирование находящегося в пользовании административного истца земельного участка соответствует.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1).

Согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Частью 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 данного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Из буквального толкования указанной нормы следует, что функциональные зоны и параметры их планируемого развития являются одним из факторов, влияющих на возможность установления той или иной территориальной зоны.

В силу части 2 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон могут устанавливаться по:

1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;

2) красным линиям;

3) границам земельных участков;

4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;

5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга;

6) естественным границам природных объектов;

7) иным границам.

Согласно части 2 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон о регистрации) составной частью Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН), представляющего собой свод достоверных систематизированных сведений в текстовой форме (семантические сведения) и графической форме (графические сведения), является реестр границ, включающий в себя в том числе сведения о границах территориальных зон.

Частью 8 статьи 34 Закона о регистрации предусмотрено, что если при внесении в реестр границ сведений о местоположении границ населенных пунктов, границ территориальных зон, в том числе при изменении сведений о местоположении таких границ, органом регистрации прав выявлено пересечение таких границ с границами земельных участков, сведения о местоположении границ которых содержатся в ЕГРН (исключая земельные участки, пересечение границ которых с границами территориальных зон допускается в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации), орган регистрации вносит в реестр границ описание местоположения границ населенного пункта, территориальных зон, в том числе изменения в сведения об их местоположении в целях приведения этих сведений в соответствие с описанием местоположения границ земельного участка, сведения о местоположении границ которого содержатся в ЕГРН.

При этом согласно части 10 указанной статьи приведенное выше положение применяется при условии, что семьдесят пять и более процентов площади указанного земельного участка находится соответственно в границах определенного населенного пункта, определенной территориальной зоны.

Таким образом, орган регистрации прав имеет возможность вносить изменения в сведения о границе территориальной зоны, которые поступили в орган регистрации прав для внесения в ЕГРН, исключающие наличие пересечения с границами земельных участков, сведения о которых содержатся в ЕГРН.

Из приведенных норм в их взаимной связи, а также учитывая, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования, а требования к установлению границ функциональных зон градостроительным законодательством не предъявляются, следует, что законодатель допускает возможность несовпадения границ территориальных и функциональных зон, в том числе применительно к конкретному земельному участку, как это имеет место в рассматриваемом деле.

В данном случае на соответствующем фрагменте карты градостроительного зонирования земельный участок отнесен к одной территориальной зоне, градостроительный регламент которой не противоречит функциональной зоне, в которой находится большая часть этого участка, что свидетельствует об учете органом местного самоуправления требований пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Поскольку в отношении участка установлен единый градостроительный регламент, и неопределенность правого режима в отношении этого земельного участка отсутствует, его расположение в двух функциональных зонах само по себе требованиям градостроительного законодательства не противоречит.

При этом судебная коллегия полагает необходимым отметить то обстоятельство, что в соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2015 г. N 111-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области" утверждение генерального плана муниципального образования "город Екатеринбург" и внесение в него изменений отнесены к полномочиям органа государственной власти Свердловской области - министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области.

Таким образом, в отсутствие соответствующих полномочий по изменению Генерального плана (применительно к рассматриваемому спору - по установлению одной функциональной зоны для земельного участка с кадастровым номером ...) органы местного самоуправления названного муниципального образования не могут иным образом исключить правовую неопределенность режима использования этого участка, кроме как путем отнесения к одной территориальной зоне.

Учитывая вышеизложенное, Судебная коллегия приходит к выводу, что в оспариваемой части применительно к названному земельному участку Правила землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об отказе в удовлетворении требований.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Свердловского областного суда от 28 декабря 2018 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении требований Кана Александра Павловича о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 г. N 22/83, отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.