Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 июня 2019 г. N 43-АПА19-7 Решение суда первой инстанции об отказе в иске о признании не действующим в части Генерального плана города Ижевска, утв. решением Городской думы города Ижевска Удмуртской Республики от 6 июня 2006 г. N 96, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 июня 2019 г. N 43-АПА19-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Хмелевской Ольги Алексеевны о признании не действующим в части Генерального плана города Ижевска, утвержденного решением Городской думы города Ижевска от 6 июня 2006 г. N 96, по апелляционной жалобе Хмелевской Ольги Алексеевны на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 15 февраля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Хмелевской О.А. по доверенности Авдеевой И.В., представителя дачного некоммерческого товарищества "Дачный поселок 7-го километра Якшур-Бодьинского тракта г. Ижевска" Култышева А.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в соответствии с Законом Удмуртской Республики от 13 мая 2005 г. N 17-РЗ "Об установлении границы муниципального образования и наделении соответствующим статусом муниципального образования на территории города Ижевска Удмуртской Республики" муниципальное образование - городское поселение "Город Ижевск" наделено статусом городского округа.

Хмелевская О.А. обратилась в Верховный Суд Удмуртской Республики с административным исковым заявлением о признании не действующим Генерального плана города Ижевска, утвержденного решением Городской думы города Ижевска от 6 июня 2006 г. N 96 (далее также - Генеральный план), в части отнесения Картой функциональных зон территории, на которой находится дачный поселок "7 километр Якшур-Бодьинского тракта", суммарной площадью 17,69 га, образованной кадастровыми кварталами номер 18:26:010171, 18:26:010173, 18:26:010174, 18:26:010179, 18:26:010189, 18:26:010271, 18:26:010283, 18:26:010284, 18:26:010285, 18:26:010289, 18:26:010290, 18:26:019016, 18:26:019019, 18:26:019020, 18:26:019032, к функциональной зоне садоводств.

Требования мотивировала тем, что является собственником жилого дома- дачи и земельного участка, расположенных по адресу: ... Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план не соответствуют положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку при отнесении указанной территории к функциональной зоне садоводств, в то время как эта территория всегда относилась к зоне индивидуального жилищного строительства, не было учтено фактически сложившееся землепользование. Соответствующее функциональное зонирование лишает административного истца права на целевое использование земельного участка, в том числе на возведение и реконструкцию индивидуального жилого дома, снимает с органов местного самоуправления обязанность по обеспечению территории города инфраструктурой, предназначающейся для жилых зон.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 15 февраля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Хмелевская О.А. просит решение суда первой инстанции отменить, как необоснованное и постановленное с нарушением норм материального права, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Не соглашается с выводом суда о соответствии Генерального плана в оспариваемой части положениям статьи 36 ГрК РФ. При этом указывает, что суд оставил без оценки документы о первичном предоставлении земельного участка и не учел принцип предсказуемости правового регулирования.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Правительством Удмуртской Республики и Городской думой города Ижевска представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ), пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Законом Удмуртской Республики от 28 ноября 2014 г. N 69-РЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, и органами государственной власти Удмуртской Республики" к полномочиям органов исполнительной власти Удмуртской Республики отнесены полномочия органов местного самоуправления Ижевского городского округа по подготовке и утверждению генерального плана городского округа, в том числе внесению изменений в такой план.

В соответствии с положениями статьи 1 Закона Удмуртской Республики от 13 декабря 2016 г. N 84-РЗ "О Правительстве Удмуртской Республики", пункта 2 Положения о порядке осуществления исполнительными органами государственной власти Удмуртской Республики полномочий по принятию решений по подготовке и утверждению схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов, а также по внесению в них изменений, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 29 декабря 2014 г. N 582, Правительство Удмуртской Республики является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики, уполномоченным на внесение изменений в генеральные планы городских округов.

Генеральный план города Ижевска, утвержденный решением Городской думы города Ижевска от 6 июня 2006 г. N 96, распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 30 декабря 2016 г. N 1837-р был изменен и изложен в новой редакции.

Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт и его изменение, создающее действующую редакцию, принят уполномоченными органами в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.

Хмелевской О.А. на праве собственности принадлежат земельный участок из категории земель - земли населенных пунктов, с разрешенным использованием - эксплуатация дачи, кадастровый номер ... и дом-дача с постройками и пристройками, расположенные по адресу: ..., дача N ...

В соответствии с картой функциональных зон Генерального плана указанный земельный участок находится в функциональной зоне садоводств. В первоначальной редакции Генерального плана этот участок относился к функциональной зоне садоводств и дачных участков.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

Суд первой инстанции, исходя из системного толкования названных положений градостроительного законодательства, сделал правильный вывод, что установление функциональной зоны в отношении территории, к которой отнесен земельный участок с кадастровым номером ..., не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 1 части 3, пунктом 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ в состав генерального плана городского округа входит в том числе положение о территориальном планировании, которое включает в себя параметры функциональных зон.

Как следует из параметров функциональных зон Генерального плана, зона садоводств относится к категории жилых зон и предусматривает индивидуальную жилую застройку.

Поскольку в силу части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ), а земельный участок с кадастровым номером ... изначально был предоставлен в целях эксплуатации и обслуживания жилого дома-дачи и расположен в территориальной зоне, условно разрешенный вид использования которой, предусматривает жилищное строительство, у Хмелевской О.А. отсутствуют препятствия к использованию этого участка в соответствии с его целевым назначением.

Доводы административного истца о том, что установление оспариваемой функциональной зоны исключает выполнение органами местного самоуправления обязательств по обеспечению территории инженерной и транспортной инфраструктурой, подлежат отклонению.

Частью 11 статьи 5 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа может утверждаться органом местного самоуправления городского округа.

При этом ни положения Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон N 66-ФЗ), действовавшего до 1 января 2019 г. (абзац 2 подпункта 7 пункта 4 статьи 35), ни положения Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 217-ФЗ) не препятствуют органу местного самоуправления принять на баланс дороги, расположенные в границах садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и названные положения не снимают обязанность по содержанию дорог при условии их включения в соответствующий перечень.

Действовавшее до 1 января 2019 г. законодательство подразделяло земельные участки, в том числе на садовые и дачные земельные участки, на которых было возможно осуществлять возведение жилых строений (статья 1 Закона N 66-ФЗ).

В настоящее время понятие дачных земельных участков отсутствует, а в соответствии с положениями пункта 1 статьи 3 Закона N 217-ФЗ правообладатель садового земельного участка также имеет право размещения жилых домов на таких земельных участках.

С учетом изложенного, установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно отказал в удовлетворении требований административного истца.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 15 февраля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Хмелевской Ольги Алексеевны - без удовлетворения.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Борисова Л.В.

Нефедов О.Н.