Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 июня 2019 г. N 32-АПА19-6 Решение о признании частично не действующим Регламента работы аттестационной комиссии Саратовской области по аттестации педагогических работников государственных, муниципальных, частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в целях установления квалификационной категории, утв. приказом министерства образования Саратовской области от 5 февраля 2019 г. N 212, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 июня 2019 г. N 32-АПА19-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.,

при секретаре Горенко А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Саратовской области, действующего в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц, к министерству образования Саратовской области об оспаривании отдельных положений Регламента работы аттестационной комиссии Саратовской области по аттестации педагогических работников государственных, муниципальных, частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в целях установления квалификационной категории, утверждённого приказом министерства образования Саратовской области от 5 февраля 2019 года N 212, по апелляционной жалобе министерства образования Саратовской области на решение Саратовского областного суда от 26 февраля 2019 года, которым административное исковое заявление заместителя прокурора Саратовской области, действующего в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

29 сентября 2014 года министерством образования Саратовской области издан приказ N 2336 "Об утверждении Регламента работы Аттестационной комиссии Саратовской области по проведению аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в целях установления квалификационной категории" (далее по тексту - приказ N 2336).

Приложением к приказу N 2336 является регламент работы Аттестационной комиссии Саратовской области по проведению аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в целях установления квалификационной категории.

Приказами министерства образования Саратовской области от 1 марта 2016 года N 638, от 5 июля 2016 года N 2106, от 14 сентября 2016 года N 2905, от 25 ноября 2016 года N 3758, от 12 февраля 2018 года N 245, от 14 июня 2018 года N 1230 в указанный приказ были внесены изменения.

Заместитель прокурора Саратовской области обратился в Саратовский областной суд с административным исковым заявлением к министерству образования Саратовской области о признании недействующим отдельных положений приказа министерства образования Саратовской области от 29 сентября 2014 года N 2336 (в редакции приказов министерства образования Саратовской области от 1 марта 2016 года N 638, от 5 июля 2016 года N 2106, от 14 сентября 2016 года N 2905, от 25 ноября 2016 года N 3758, от 12 февраля 2018 года N 245, от 14 июня 2018 года N 1230).

5 февраля 2019 года министерством образования Саратовской области издан приказ N 212 "Об утверждении Регламента работы аттестационной комиссии Саратовской области по аттестации педагогических работников государственных, муниципальных, частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в целях установления квалификационной категории" (далее по тексту - приказ N 212), который 14 февраля 2019 года опубликован на сайте сетевого издания "Новости Саратовской губернии" (www.G-64.RU).

Пунктом 1 приказа N 212 постановлено утвердить новый текст Регламента работы аттестационной комиссии Саратовской области по аттестации педагогических работников государственных, муниципальных, частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в целях установления квалификационной категории (приложение).

Пунктом 4 приказа N 212 признан утратившим силу приказ N 2336 "Об утверждении Регламента работы Аттестационной комиссии Саратовской области по проведению аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в целях установления квалификационной категории".

Разделом 4 Регламента работы аттестационной комиссии, утвержденного приказом N 212, предусмотрена организация процедуры всестороннего анализа профессиональной деятельности аттестуемых педагогических работников.

Процедура всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников, претендующих на установление квалификационной категории, осуществляется аттестационной комиссией с привлечением специалистов на основании заявлений педагогических работников (пункт 4.1).

Процедура всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников, претендующих на установление высшей квалификационной категории, осуществляется в следующих формах (пункт 4.2):

Для учителей русского языка, литературы, иностранного языка, математики, физики, химии, биологии, географии, истории, обществознания, информатики (далее - учителя-предметники):

1) предметное тестирование;

2) аттестационная экспертиза портфолио профессиональных достижений педагогического работника по критериям и показателям, рекомендованным для установления соответствия уровня квалификации требованиям заявленной квалификационной категории (пункт 4.2.1).

Для иных категорий педагогических работников в форме аттестационной экспертизы портфолио профессиональных достижений педагогического работника по критериям и показателям, рекомендованным для установления соответствия уровня квалификации требованиям заявленной квалификационной категории (пункт 4.2.2).

Предметное тестирование проводится в предметной области.

Предметное тестирование позволяет оценить уровень профессиональной компетентности учителя в предмете преподавания, отражает уровень владения учебным материалом по предмету (пункт 4.3).

Предметное тестирование проводится с использованием учебно-тренировочных материалов для подготовки обучающихся к единому государственному экзамену (пункт 4.3.1).

Контрольно-измерительные материалы (далее - КИМ) для проведения предметного тестирования разрабатываются на основе учебно-тренировочных материалов для подготовки обучающихся к единому государственному экзамену (пункт 4.3.2).

КИМ проходят экспертную оценку в профессионально-экспертном сообществе (пункт 4.3.3).

Структура КИМ соответствует структуре контрольно-измерительных материалов для проведения единого государственного экзамена по русскому языку, литературе, иностранному языку, математике, физике, химии, биологии, географии, истории, обществознанию, информатике.

Демоверсии КИМ по предметам размещаются на официальном сайте Министерства и государственного автономного учреждения Саратовской области "Региональный центр оценки качества образования" (далее - ГАУ СО "РЦОКО") (пункт 4.3.4).

Система оценивания тестовых заданий указана в инструкции к тесту (пункт 4.3.5).

Предметное тестирование проводится на бумажных носителях (пункт 4.3.6).

На выполнение предметного тестирования аттестуемым отводится 2 астрономических часа (120 минут) (пункт 4.3.7).

Проверка тестовых заданий по предметам проводится ответственными специалистами ГАУ СО "РЦОКО" (пункт 4.3.8).

Количество процентов, определяющих успешное прохождение тестирования, не может быть менее: на первую категорию - 80%; высшую категорию - 90%. (пункт 4.3.9)

Результат предметного тестирования оценивается в процентном отношении баллов за положительно выполненные задания теста к максимально возможному количеству баллов за тест.

Расчет ведется по формуле: , где С - итоговый результат за тест (%); V - количество баллов, набранных учителем за верно решенные задания; - максимально возможное количество баллов за тест.

В случае если С не является целым числом, округление осуществляется до целого числа в сторону увеличения значения по правилам округления натуральных чисел и десятичных дробей в пользу педагога (пункт 4.3.10).

Педагогические работники, прошедшие предметное тестирование, получившие результат на 5 и менее процентов ниже минимального количества процентов, определяющих успешное прохождение тестирования, указанного в пункте 4.3.9 настоящего Регламента, имеют право пройти предметное тестирование повторно в установленном порядке (пункт 4.3.11).

Результаты предметного тестирования учителей-предметников представляются в Аттестационную комиссию в виде протокола, за подписью специалиста ГАУ СО "РЦОКО", ответственного за его формирование (пункт 4.3.12).

Педагогическим работникам предоставляется право отозвать заявление на проведение аттестации до прохождения профессионального тестирования (пункт 4.4).

Учителя-предметники, не набравшие необходимого количества процентов по профессиональному тестированию, указанных в пункте 4.3.9. настоящего Регламента, не допускаются к аттестационной экспертизе портфолио профессиональных достижений (далее - портфолио) (приложение N 2) (пункт 4.5).

Процедура всестороннего анализа профессиональной деятельности учителей-предметников, претендующих на установление первой квалификационной категории, осуществляется или в форме профессионального тестирования или аттестационной экспертизы портфолио профессиональных достижений педагогического работника по критериям и показателям, рекомендованным для установления соответствия уровня квалификации требованиям заявленной квалификационной категории (пункт 4.6).

Аттестационная экспертиза портфолио осуществляется привлеченными специалистами в составе экспертной группы в соответствии с рекомендованными критериями результативности профессиональной деятельности (достижений) педагогических работников, соответствие которым подтверждается документами и материалами, представленными в портфолио (пункт 4.6.1).

Перечень рекомендованных критериев результативности профессиональной деятельности (достижений) педагогических работников по каждой должности и оценочная шкала формируются в соответствии с пунктами 36, 37 Порядка аттестации (приложение N 3) (пункт 4.6.2).

Привлеченные специалисты по результатам аттестационной экспертизы портфолио оформляют и подписывают выводы в протоколе экспертной группы (пункт 4.6.3).

Техническое и методическое сопровождение профессионального тестирования, организационное сопровождение аттестации педагогических работников (прием и регистрация заявлений педагогических работников, прием портфолио, создание условий для работы экспертной группы (проведения всестороннего анализа профессиональной деятельности аттестуемых педагогических работников) осуществляет ГАУ СО "РЦОКО" (пункт 4.7).

Результаты предметного тестирования и оценки портфолио могут быть предоставлены педагогическому работнику по его письменному заявлению в адрес Министерства, ГАУ СО "РЦОКО".

В случае несогласия с результатами предметного тестирования или оценки портфолио педагогический работник имеет право подать письменное заявление - апелляцию в адрес Министерства.

Апелляция рассматривается Апелляционной комиссией, создаваемой приказом Министерства.

В состав апелляционной комиссии включаются: представитель Министерства, член экспертной группы, представитель Саратовской областной организации Профсоюза работников народного образования и науки РФ.

Апелляция рассматривается в течение 7 рабочих дней со дня подачи заявления.

Апелляционная комиссия готовит информацию по результатам рассмотрения апелляции и передает ее в Аттестационную комиссию.

Информация Апелляционной комиссии рассматривается на очередном заседании Аттестационной комиссии (пункт 4.8).

В связи с установлением нового правового регулирования организации процедуры всестороннего анализа профессиональной деятельности аттестуемых педагогических работников, заместитель прокурора Саратовской области уточнил заявленные требования в процессе судебного разбирательства, и просил суд признать недействующим со дня принятия Регламент работы аттестационной комиссии, утверждённый приказом министерства образования Саратовской области от 5 февраля 2019 года N 212, в части установления в разделе 4 названного Регламента "Организация процедуры всестороннего анализа профессиональной деятельности аттестуемых педагогических работников" разделения педагогических работников на учителей-предметников и иные категории, предметного тестирования педагогических работников, претендующих на установление квалификационной категории.

Требования административного искового заявления мотивированы тем, что оспариваемое положение Регламента работы аттестационной комиссии противоречит приказу Министерства образования и науки Российской Федерации от 7 апреля 2014 года N 276, установившему порядок проведения аттестации педагогических работников, который не предусматривает профессиональное тестирование, не выделяет из числа педагогических работников учителей-предметников и относит к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации только право формирования аттестационных комиссий по проведению аттестации педагогических работников и определению порядка осуществления ими своих полномочий.

Представитель министерства образования Саратовской области в суде первой инстанции возражал против удовлетворения административного иска.

Представитель заинтересованного лица управления Министерства юстиции Российской Федерации по Саратовской области полагал административные исковые требования подлежащими удовлетворению.

Решением Саратовского областного суда от 26 февраля 2019 года административное исковое заявление заместителя прокурора Саратовской области удовлетворено.

Признан недействующим со дня принятия Регламент работы аттестационной комиссии Саратовской области по аттестации педагогических работников государственных, муниципальных, частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в целях установления квалификационной категории, утверждённый приказом министерства образования Саратовской области от 5 февраля 2019 года N 212, в части установления в разделе 4 "Организация процедуры всестороннего анализа профессиональной деятельности аттестуемых педагогических работников" разделения педагогических работников на учителей-предметников и иные категории, предметного тестирования педагогических работников, претендующих на установление квалификационной категории. На министерство образования Саратовской области возложена обязанность по опубликованию решения суда в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт в течение одного месяца после вступления судебного акта в законную силу.

Министерство образования Саратовской области в апелляционной жалобе просит отменить решение суда первой инстанции ввиду неправильного применения норм материального права, нарушения норм процессуального права, и вынести по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокуратурой Саратовской области и Управлением Минюста России по Саратовской области представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статья 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (часть 5).

Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании в Российской Федерации) устанавливает правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности и определяет правовое положение участников отношений в сфере образования.

В силу пункта 8 части 1 статьи 48 Закона об образовании в Российской Федерации, педагогические работники обязаны проходить аттестацию на соответствие занимаемой должности в порядке, установленном законодательством об образовании.

Статьей 49 Закона об образовании в Российской Федерации предусмотрено, что аттестация педагогических работников проводится в целях подтверждения соответствия педагогических работников занимаемым ими должностям на основе оценки их профессиональной деятельности и по желанию педагогических работников (за исключением педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава) в целях установления квалификационной категории (часть 1).

Проведение аттестации в целях установления квалификационной категории педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность и находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, осуществляется аттестационными комиссиями, формируемыми федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых эти организации находятся, а в отношении педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность и находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, педагогических работников муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, проведение данной аттестации осуществляется аттестационными комиссиями, формируемыми уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 3).

Порядок проведения аттестации педагогических работников устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда (часть 4).

Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 7 апреля 2014 года N 276 утвержден Порядок аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений (далее - Порядок аттестации педагогических работников), который определяет правила, основные задачи и принципы проведения аттестации педагогических работников организаций.

Порядок аттестации, согласно пункту 1, применяется к педагогическим работникам организаций, замещающим должности, поименованные в подразделе 2 раздела I номенклатуры должностей, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2013 года N 678 "Об утверждении номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций", в том числе к учителям, преподавателям, педагогам дополнительного образования, воспитателям.

Основными принципами проведения аттестации являются коллегиальность, гласность, открытость, обеспечивающие объективное отношение к педагогическим работникам, недопустимость дискриминации при проведении аттестации (пункт 4 раздела I Порядка аттестации педагогических работников).

В силу пункта 25 раздела III Порядка аттестации педагогических работников аттестация педагогических работников организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, осуществляется аттестационными комиссиями, формируемыми федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых эти организации находятся, а в отношении педагогических работников организаций, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, педагогических работников муниципальных и частных организаций проведение данной аттестации осуществляется аттестационными комиссиями, формируемыми уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При формировании аттестационных комиссий определяются их составы, регламент работы, а также условия привлечения специалистов для осуществления всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников (пункт 26 раздела III Порядка аттестации педагогических работников).

Исходя из вышеприведенных правовых предписаний, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать акты, регулирующие вопросы формирования аттестационных комиссий для проведения аттестации педагогических работников в целях установления квалификационных категорий, определения составов аттестационных комиссий с включением представителя соответствующего профессионального союза; принимать регламент работы аттестационных комиссий; определять условия привлечения специалистов для осуществления всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников.

Статья 49 Закона об образовании в Российской Федерации, а также Порядок аттестации не предусматривают возможность иного регулирования порядка аттестации педагогических работников, в том числе путем принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации положения об аттестации педагогических работников, введения ими дополнительных условий и правил аттестации педагогических работников.

Таким образом, анализ выше приведенных положений федерального законодательства и оспариваемых положений нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, свидетельствует о том, что министерство образования Саратовской области при реализации своих полномочий по формированию аттестационной комиссии и определению регламента её работы, превысило свои полномочия, установив в разделе 4 Регламента работы аттестационной комиссии дополнительно условия проведения аттестации педагогических работников, претендующих на установление квалификационной категории и высшей квалификационной категории, предусматривающие различные требования при ее проведении для учителей-предметников и педагогических работников иных категорий, и предусмотрев обязательное прохождение учителями-предметниками предметного тестирования.

На основании изложенного Судебная коллегия находит верными выводы суда об удовлетворении административных исковых требований по тем основаниям и в том объеме, которые заявлены административным истцом.

В связи с тем, что Порядок аттестации педагогических работников подлежит применению ко всем педагогическим работникам организаций, замещающим должности, поименованные в подразделе 2 раздела I номенклатуры должностей, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2013 года N 678, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о нарушении оспариваемыми положениями Регламента прав учителей на обеспечение равных условий проведения аттестации с другими педагогическими работниками.

Мотивы, по которым суд пришел к указанным выводам, исчерпывающим образом изложены в решении суда и являются обоснованными.

По изложенным основаниям, приведенные министерством образования Саратовской области в апелляционной жалобе доводы об ошибочности вывода суда о том, что предметное тестирование не влечет нарушение прав аттестуемых педагогических работников, являются несостоятельными, поскольку эти доводы основаны на неправильном толковании положений федерального законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Утверждение в апелляционной жалобе о незаконности судебного решения в связи с неприменением судом требований статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отмену принятого по делу судебного решения не влечет ввиду отсутствия правовых оснований для применения при разрешении настоящего спора названной процессуальной нормы.

Остальные доводы, приведенные в апелляционной жалобе, выводы суда первой инстанции не опровергают; данные доводы аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой в решении суда дана надлежащая правовая оценка, не согласиться с которой оснований не имеется.

С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены в апелляционном порядке не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Саратовского областного суда от 26 февраля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу министерства образования Саратовской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.