Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 10-АПА19-9 Решение областного суда об удовлетворении иска о признании недействующим пункта 9.14 Правил внешнего благоустройства в муниципальном образовании "Город Киров", утв. решением Кировской городской Думы от 27 августа 2008 г. N 19/41, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 10-АПА19-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Кировской городской Думы на решение Кировского областного суда от 6 марта 2019 года о признании недействующим пункта 9.14 Правил внешнего благоустройства в муниципальном образовании "Город Киров", утверждённых решением Кировской городской Думы от 27 августа 2008 года N 19/41 в редакции решения Кировской городской Думы от 20 июня 2018 года N 10/3.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Кировской городской Думы Симоновой Т.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя акционерного общества "Кировская теплоснабжающая компания" Осиповой И.В., полагавшей не подлежащими удовлетворению доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Сударчиковой Л.В., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в соответствии с пунктом 9.14 Правил внешнего благоустройства в муниципальном образовании "Город Киров", утверждённых решением Кировской городской Думы от 27 августа 2008 года N 19/41 (в редакции от 20 июня 2018 года N 10/3) (далее - Правила), собственники или владельцы инженерных коммуникаций в пределах территории, в отношении которой установлены ограничения по использованию охранных зон таких коммуникаций, обеспечивают содержание в чистоте и проведение уборки указанной территории; проведение систематической стрижки и скашивания сеяных и дикорастущих трав в соответствии с требованиями абзаца шестого подраздела 6.1 раздела 6 Правил; регулярное проведение очистки указанной территории от размещённых отходов производства и потребления.

Акционерное общество "Кировская теплоснабжающая компания" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня принятия приведённого выше пункта 9.14 Правил, считая его противоречащим статьям 40, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 30, статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, подпунктам "г", "ж" пункта 11 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года N 491.

Заявление мотивировано тем, что оспариваемые положения Правил, в нарушение требований федерального законодательства, возлагают на административного истца, имеющего в пользовании инженерные коммуникации, не предусмотренное федеральным законодательством бремя содержания не принадлежащих ему земельных участков, что не входит в компетенцию представительного органа муниципального образования.

Решением Кировского областного суда от 6 марта 2019 года административное исковое заявление удовлетворено, пункт 9.14 Правил признан не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Кировская городская Дума просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение не подлежащим отмене.

Не умаляя доводов апелляционной жалобы, сводящихся к тому, что у административного ответчика имелись правовые основания для принятия оспариваемой нормы, так как федеральный законодатель предоставил органам местного самоуправления полномочия по определению форм участия организаций в благоустройстве, Судебная коллегия констатирует, что осуществление органом местного самоуправления таких полномочий не является произвольным и должно осуществляться в соответствии с требованиями федерального законодательства, предъявляемыми в том числе к юридико-технической конструкции правовой нормы, имея в виду требование ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях, что неопределённость содержания правового регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведёт к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (например, постановления от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 17 июня 2004 года N 12-П, от 21 января 2010 года N 1-П).

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределённость условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объёма прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территории общего пользования являются территориями, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12); благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населённых пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (пункт 36); прилегающая территория - территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации (пункт 37).

Говоря об охранных зонах, федеральный законодатель устанавливает в числе прочих охранную зону объектов систем газоснабжения, охранную зону электрических сетей (ЛЭП), охранную зону железных дорог, охранную зону теплоснабжения, охранную зону инженерных сетей (коммуникаций), охранную зону водопровода, охранную зону кабельных линий и охранную зону трубопроводов (статья 105 Земельного кодекса Российской Федерации).

При этом по смыслу Земельного кодекса Российской Федерации особенностью охранных зон является порядок пользования земельным участком. Земельные участки в границах охранных зон у собственников не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима (ограничивающего или запрещающего те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон).

Таким образом, понятие "охранная зона" по своей юридической природе не тождественно понятию "прилегающая территория".

Согласно пункту 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации правилами благоустройства территории муниципального образования должно осуществляться регулирование форм и порядка участия лиц, ответственных за эксплуатацию здания, строения, сооружения, именно в содержании прилегающих территорий, а не охранной зоны, как это установлено оспариваемой нормой.

Поскольку такое регулирование со всей очевидностью не соответствует требованиям правовой определённости, суд справедливо признал её недействующей.

Исходя из изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Кировского областного суда от 6 марта 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Кировской городской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Николаева О.В.