Решение Самарского областного суда от 28 июня 2019 г. N 3а-1153/2019 (ключевые темы: красные линии - планы городских округов - транспортная инфраструктура - разрешенное использование - категории земель)

Решение Самарского областного суда от 28 июня 2019 г. N 3а-1153/2019

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1153/2019 по административному исковому заявлению Л.С.А. о признании недействующим в части нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, с участием прокурора С.А.С., представителя административного истца Л.С.А. - М.Н.А., представителя административного ответчика Думы городского округа Самары П.А.Ю., представителя заинтересованного лица Департамента градостроительства городского округа Самары П.М.Н., установил:

Л.С.А. обратился в Самарский областной суд с административным иском к Думе городского округа Самара, в котором с учетом уточнения требований, просит признать недействующим Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельных участков с кадастровыми номерами N, расположенного по адресу: <адрес> и земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>.

В обоснование требований административный истец указал, что является собственником вышеуказанных смежных земельных участков. В целях реализации своего права на выбор вида разрешенного использования земельных участков и их объединение, он обратился в Департамент градостроительства г.о. Самара, где получил выписки из Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности г. Самары, согласно которым участки расположены в территориальной зоне Ж-1 и частично относятся к территории общего пользования, на которую в силу ч. 4 ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется. В связи с этим Управление Росреестра по Самарской области отказало ему в изменении видов разрешенного использования участков. Красные линии установлены оспариваемым нормативным правовым актом. Полагает, что красные линии должны утверждаться отдельными документами в составе документации по планировке территории и не могут обозначаться на документах генерального плана, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт противоречит статье 23, подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42, пункту 2 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса РФ, положениям Инструкции о порядке разработки, согласования экспертизы и утверждения градостроительной документации, утверждённой постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150, и нарушает его права.

В судебном заседании представитель административного истца М.Н.А. поддержал заявленные требования в соответствии с доводами, изложенными в административном исковом заявлении и уточнениях к нему.

Относительно заявленных требований Дума городского округа Самара, Глава администрации городского округа Самара, Департамент градостроительства городского округа Самары представили письменные возражения, в которых сослались на то, что красные линии, определяющие границы улиц и дорог, предусмотрены как действующим Генеральным планом, так и ранее разработанной и утверждённой градостроительной документацией - Генеральным планом г. Куйбышева, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 1 июня 1987 года N 226, которым была утверждена Схема планировочных ограничений г. Куйбышева и установлены красные линии на территории города в соответствии с ранее действующим законодательством. Согласно пункту 4.2.8 Приложения "Положение о территориальном планировании, карты и схемы" к Решению Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, при разработке Генерального плана городского округа Самара использовалась ранее разработанная градостроительная документация: "Схема магистралей, городского и внешнего транспорта" по Генеральному плану г. Куйбышева, утвержденному в 1987 года, а также "Схема развития улично-дорожной сети по комплексной схеме транспорта" 1993 года. Таким образом, на момент принятия оспариваемого Генерального плана имелась действующая, с учетом статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", градостроительная документация, содержащая красные линии территории города Самары, включая улицу Сыр-Дарьинскую. Следовательно, красные линии на земельных участках с кадастровыми номерами N и N не могут быть признаны произвольно установленными и не подлежащими учету при осуществлении землепользования и градостроительной деятельности. Решением Думы N 181 красные линии застройки были перенесены на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", при этом расположение красных линий на спорной территории не изменялось. Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением формы принятия, порядка опубликования и утверждения, прав и законных интересов административного истца не нарушает, с заявлением о внесении изменений в нормативный правовой акт административный истец не обращался.

В судебном заседании представитель административного ответчика Думы городского округа Самары П.А.Ю., представитель заинтересованного лица Департамента градостроительства г.о. Самары П.М.Н. просили отказать в удовлетворении заявленных требований в соответствии с позицией, изложенной в письменных возражениях и пояснениях.

Представитель заинтересованного лица Главы городского округа Самара в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом.

Заслушав объяснения представителей сторон и заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора С.А.С., полагавшей, что заявленные требования подлежат удовлетворению, суд приходит к выводу об обоснованности административного иска по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пунктом 1 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Установлено, что решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 года N 539 утверждён Генеральный план городского округа Самара.

Документ официально опубликован в издании "Самарская Газета", N 59 (3852), 03 апреля 2008 (карты и схемы), N 64 (3857), 10 апреля 2008 года.

Изменения, внесённые Решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части удаления красных линий застройки со схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" и нанесения их на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", опубликованы в "Самарской Газете", N 29 (4806), 18.02.2012 года.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах своей компетенции, официально опубликован и по процедуре его принятия не оспаривается.

Муниципальное образование город Самара является городским округом с внутригородским делением (статья 1 Закона Самарской области от 30 марта 2015 года N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области").

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно подпункту "б" пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации на картах, утверждаемых в составе генерального плана муниципального образования, отображаются автомобильные дороги местного значения, а также границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

В соответствии с пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьёй 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации территории, в состав которых входят находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, обладая правом свободного на них доступа и использования имеющихся на этих участках природных объектов в пределах допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка, являются территориями общего пользования. К таким территориям относятся площади, улицы, автомобильные дороги и проезды.

Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), которые утверждаются в составе проекта планировки территории (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также проекта межевания территории (пункты 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности, по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ).

Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения на момент принятия оспариваемого решения Думы городского округа Самара регламентировался Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утверждённой постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150, и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации", которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Как следует из системного толкования приведенных положений ГрК РФ и названных инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории (пункт 4 раздела 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).

При этом из статьи 23 ГрК РФ не следует, что красные линии могут обозначаться на документах генерального плана.

Действующий с 9 июня 2017 года порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, утвержденный приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 года N 742/пр, также предусматривает, что красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1.9 Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории.

Из материалов дела следует, что Л.С.А. с 02.04.2010 г. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 232 кв. м, с видом разрешенного использования "под личное подсобное хозяйство" и с 29.06.2011 г. - земельного участка с кадастровым номером N, площадью 262 кв. м, с видом разрешенного использования "под приусадебный участок", расположенных по адресу: <адрес>, соответственно, что подтверждается копиями свидетельств о государственной регистрации права собственности от 02.04.2010 г., 29.06.2011 г., выписками из Единого государственного реестра недвижимости от 28.05.2019 г.

Земельный участок, площадью 262 кв. м по <адрес> изначально был предоставлен постановлением Главы г. Самары от 12.01.2001 г. N 16 в аренду без права выкупа Л.А.С.

При этом, на плане границ указанного земельного участка для индивидуального жилищного строительства, подготовленном АОЗТ фирма "Г." от 29.04.1999 г., имеется штамп Управления главного архитектора г. Самары об отсутствии в границах участка красных линий.

13.12.2005 г. земельный участок по <адрес> сформирован как объект права с обозначением координат поворотных точек X, Y и поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера N.

Приказом министерства имущественных отношений Самарской области от 23.12.2009 г. N 1951 указанный земельный участок был предоставлен в собственность бесплатно ФИО1

На схеме проекта установления границ земельного участка, предоставляемого ФИО1 от 12.03.2009 г., отметки о наличии красных линий в границах участка отсутствуют.

Как видно из письма Департамента строительства и архитектуры г.о. Самара от 13.07.2009 г. в адрес министерства имущественных отношений, земельный участок, площадью 262 кв. м. по <адрес> не находится в границах красных линий и не является территорией общего пользования.

30.05.2011 г. земельный участок КН N ФИО1 подарила Л.С.А, о чем представлена копия договора дарения.

Земельный участок по адресу: <адрес>, площадью 232, 4 кв. м первоначально был предоставлен Л.С.А. под индивидуальное жилищное строительство в аренду на период до 20.08.2005 г., что подтверждается постановлением Главы г. Самара от 21.08.2000 г. N 764, договором аренды от 14.11.2000 г. N 007150з, заключенным между Комитетом по управлению имуществом г. Самары и Л.С.А.

Приложением к договору аренды является план границ земельного участка от 12.10.1999 г., подготовленный АОЗТ фирма "Г.", где имеется отметка Управления главного архитектора об отсутствии в границах участка красных линий.

08.04.2003 г. земельный участок по <адрес> сформирован как объект права с обозначением координат поворотных точек X, Y и поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера N.

Дополнительным соглашением от 11.08.2005 г. к договору аренды земельного участка от 14.11.2000 г., стороны установили, что договор аренды заключен на неопределенный срок.

Приказом министерства имущественных отношений Самарской области от 05.11.2009 г. N 1709 земельный участок по <адрес>, площадью 232, 4 кв. м, предоставлен Л.С.А. в собственность под личное подсобное хозяйство.

Судом также установлено, что 26.06.2018 г. Управлением Росреестра по Самарской области Л.С.А. отказано в удовлетворении заявления от 17.03.2018 г. об осуществлении государственного кадастрового учета земельных участков с кадастровыми номерами N и N в целях изменения видов их разрешенного использования, в том числе в связи с тем, что на часть земельных участков действие градостроительного регламента не распространяется.

Согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) городского округа Самары от 04.06.2019 г. земельные участки с кадастровыми номерами N и N расположены в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) по Карте правового зонирования действующих Правил застройки и землепользования в г. Самаре, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 г. N 61. На часть земельных участков градостроительный регламент не распространяется. Земельные участки частично расположены в границах красных линий.

Границы территории общего пользования в районе земельных участков установлены в соответствии со Схемой N 5 (Схемой границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры) Генерального плана городского округа Самара, утвержденного решением Думы г.о. Самара от 20.03.2008 г. N 539.

Судом установлено, что красные линии были исключены из схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" Генерального плана городского округа Самары, утверждённого решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 года N 539, и нанесены на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генерального плана г.о. Самары в редакции решения Думы г.о. Самары от 7 февраля 2012 года N 181.

Представленная в материалы дела Схема N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" в числе условных обозначений содержит "красные линии застройки".

Как видно из выкопировки из ИСОГД городского округа Самары от 10.06.2019 г. в соответствии с Генеральным планом г.о. Самара (Схема N 5) через земельные участки с кадастровыми номерами N и N проходит линия, обозначенная красным цветом, что свидетельствует об отнесении оспариваемым нормативным правовым актом части участков к территории общего пользования.

Суд полагает, что данное обстоятельство нарушает права Л.С.А., поскольку препятствует в реализации прав собственника на изменение вида разрешенного использования земельных участков и их объединение.

Для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ). Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

Между тем, земельные участки в сформированных границах поставлены на государственный кадастровый учет 08.04.2003 г. и 13.12.2005 г., предоставлены в собственность физическим лицам и имеют вид разрешенного использования "под приусадебный участок" и "под личное подсобное хозяйство".

Принимая во внимание, что статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий (ст. 42, 43 ГрК РФ), которая в данном случае отсутствует, суд приходит к выводу, что требования Л.С.А. о признании недействующим в части утвержденного решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года N 539 Генерального плана городского округа Самары в редакции решения Думы от 7 февраля 2012 года N 181 заявлены обоснованно и подлежат удовлетворению.

Ссылки административного ответчика и заинтересованных лиц на то обстоятельство, что изначально красные линии были определены в составе Генерального плана г. Куйбышева, утверждённого постановлением Совета Министров РСФСР от 1 июня 1987 года N 226, и в неизменном виде перенесены в Генеральный план 2008 года, судом не могут быть учтены. Предоставление спорных участков в пользование физическим лицам имело место в период действия Генерального плана г. Куйбышева 1987 года, однако исследованные доказательства свидетельствуют о том, что земельные участки не являлись частью территории общего пользования в период до принятия Генерального плана от 20.03.2008 г. N 539 и изменений в него от 07.02.2012 г. N 181, а также и на момент предоставления участков в собственность ФИО1 и Л.С.А. в 2009 году, в планах границ участков красные линии отсутствовали.

Поскольку Генеральный план городского округа Самара в оспариваемой части принят после введения в действие Градостроительного кодекса РФ, то в силу ст. 9 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191 "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", не может содержать положений ему противоречащих. В связи с этим не могут быть признаны обоснованными ссылки на ст. 2 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191, содержание которой не предполагает отражение красных линий в Генеральном плане городского округа, а указывает лишь на возможность применения ранее утвержденной градостроительной документации, но только в части, не противоречащей Градостроительному Кодексу РФ, которым в свою очередь установлено, что проект красных линий утверждается только отдельными документами в составе документации по планировке территорий.

Утвержденные проекты планировки территории или проекты межевания территории суду не представлены, в связи с чем отображение красных линий в Генеральном плане г.о. Самара противоречит закону.

Доказательства, подтверждающие, что красная линия, проходящая через земельные участки с кадастровыми номерами N и N, обозначает фактически существующую в настоящее время улицу, проезд, автодорогу, отсутствуют.

Доводы административных ответчиков и заинтересованных лиц о том, что Л.С.А. избран ненадлежащий способ защиты права, поскольку он не обращался с заявлением о внесении изменений в нормативный правовой акт, не могут быть приняты судом во внимание, поскольку выбор способа защиты нарушенного права принадлежит административному истцу. Обязательный досудебный порядок урегулирования споров для данной категории дел действующим законодательством не установлен.

Ссылки Думы городского округа Самара на решение Ленинского районного суда г. Самары от 05.05.2012 года несостоятельны, поскольку вопрос о правомерности установления красных линий на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генерального плана г. Самары в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181, предметом разбирательства не являлся.

В соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", указанный нормативный правовой акт органа местного самоуправления суд считает необходимым признать не действующим в оспариваемой части со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

Административные исковые требования Л.С, А. удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N и N, расположенных по адресу: <адрес>, соответственно.

Обязать Думу городского округа Самара опубликовать сообщение о решении суда в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Самарский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 03.07.2019 года.