Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 апреля 2019 г. N 36-АПА19-2 Суд изменил резолютивную часть решения суда первой инстанции, которым удовлетворено требование о признании недействующим пункта 4 Порядка предоставления на территории Смоленской области меры социальной поддержки семей при рождении (усыновлении рождённых в 2015, 2016, 2017 и 2018 годах) третьего ребёнка или последующих детей в 2015, 2016, 2017 и 2018 годах, утв. постановлением Администрации Смоленской области от 18 января 2013 г. N 9

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 апреля 2019 г. N 36-АПА19-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Калинина Дмитрия Владимировича о признании недействующим пункта 4 Порядка предоставления на территории Смоленской области меры социальной поддержки семей при рождении (усыновлении рождённых в 2015, 2016, 2017 и 2018 годах) третьего ребёнка или последующих детей в 2015, 2016, 2017 и 2018 годах, утверждённого постановлением Администрации Смоленской области от 18 января 2013 года N 9, по апелляционной жалобе Администрации Смоленской области на решение Смоленского областного суда от 29 ноября 2018 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей Администрации Смоленской области Козловой И.Н. и Хуртиной Ю.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца Пайко С.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Будлова И.М., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Администрации Смоленской области от 18 января 2013 года N 9, опубликованным в издании "Смоленская газета", N 5, 13 февраля 2013 года, утверждён Порядок предоставления на территории Смоленской области меры социальной поддержки семей при рождении (усыновлении рождённых в 2013 и 2014 годах) третьего ребёнка или последующих детей в 2013 и 2014 годах (далее - Порядок).

Пункт 4 Порядка, устанавливая условия предоставления социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты при рождении (усыновлении рождённых в 2015, 2016, 2017 и 2018 годах) третьего ребёнка или последующих детей (в том числе в случае смерти первого, второго, третьего ребёнка и (или) последующих детей, рождения) в 2015, 2016, 2017 и 2018 годах, предусмотрел правила определения очерёдности рождённого (усыновлённого) в семье ребёнка, в связи с рождением (усыновлением) которого возникло право на ежемесячную денежную выплату (далее - очередной ребёнок): в семье учитываются предыдущие дети, рождённые (усыновлённые) матерью очередного ребёнка; предыдущие дети отца очередного ребёнка, в том числе усыновлённые им, в случае смерти матери предыдущих детей, объявления её умершей, признания её судом недееспособной, ограниченно дееспособной, ограничения её судом в родительских правах, лишения родительских прав в отношении предыдущих детей, отмены усыновления ею предыдущих детей, совершения матерью в отношении предыдущих детей умышленного преступления, относящегося к преступлениям против личности.

Калинин Д.В., отец троих детей (сын ... года рождения, умерший 7 июля 2008 года и дочь ... года рождения, рождённые в предыдущем браке, сын, рождённый _ года в новом браке) обратился в суд с административным исковым заявлением, уточнив требования в ходе судебного разбирательства, о признании недействующей приведённой региональной нормы в той мере, в какой она исключает возможность учитывать в качестве предыдущих детей отца совместно проживающего с ним ребёнка, в отношении которого мать не лишена родительских прав, но с неё в пользу отца на содержание данного ребёнка взысканы алименты. В подтверждение нарушения своих прав сослался на решение отдела социальной защиты населения в г. Смоленске Департамента Смоленской области по социальному развитию от 7 ноября 2017 года N 15/12250 об отказе в назначении ежемесячной денежной выплаты по той причине, что мать второго ребёнка, брак с которой расторгнут, не лишена родительских прав.

По мнению административного истца, оспариваемая норма противоречит статьям 38, 72, 76 Конституции Российской Федерации, Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" (далее - Указ от 7 мая 2012 года N 606), так как ущемляет права и законные интересы его и детей на получение социальной поддержки.

Решением Смоленского областного суда от 29 ноября 2018 года административное исковое заявление Калинина Д.В. удовлетворено.

Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 4 Порядка, которым ограничиваются права отца на получение ежемесячной денежной выплаты в части слов "в случае смерти матери предыдущих детей, объявления её умершей, признания её судом недееспособной, ограниченно дееспособной, ограничения её судом в родительских правах, лишения родительских прав в отношении предыдущих детей, отмены усыновления ею предыдущих детей, совершения матерью в отношении предыдущих детей умышленного преступления, относящегося к преступлениям против личности". С Администрации Смоленской области в пользу Калинина Д.В. взысканы расходы по уплате государственной пошлины.

В апелляционной жалобе Администрацией Смоленской области поставлен вопрос об отмене решения суда и о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, в связи с нарушением судом норм материального и процессуального права, неполным исследованием существенных обстоятельств, входящих в предмет доказывания и имеющих значение для правильного рассмотрения административного дела.

Прокуратурой Смоленской области и административным истцом Калининым Д.В. поданы возражения на апелляционную жалобу, в которых содержится просьба об оставлении решения суда без изменения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, считая его подлежащим изменению исходя из следующего.

Разрешая заявленные требования, суд пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Администрацией Смоленской области в пределах её полномочий, с соблюдением порядка его принятия и опубликования.

Удовлетворяя административное исковое заявление Калинина Д.В., суд правомерно указал, что пункт 4 Порядка в оспариваемой части не соответствует Указу от 7 мая 2012 года N 606 и Закону Смоленской области от 20 августа 2012 года N 60-з "О мере социальной поддержки семей при рождении (усыновлении) третьего ребёнка или последующих детей на территории Смоленской области" (далее - Закон Смоленской области N 60-з), поскольку сужает круг лиц, имеющих право на получение меры социальной поддержки при отсутствии в законодательстве таких полномочий у субъекта Российской Федерации, получающего бюджетные ассигнования федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств Смоленской области по реализации предписаний поименованного Указа.

При этом суд первой инстанции обоснованно применил положения пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которым вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Указом от 7 мая 2012 года N 606 в целях совершенствования демографической политики Российской Федерации рекомендовано высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации установить до 1 июля 2012 года нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату в размере определённого в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума для детей, назначаемую в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребёнка или последующих детей до достижения ребёнком возраста трёх лет (пункт 2).

Названная в Указе мера социальной поддержки на территории Смоленской области установлена Законом Смоленской области N 60-з (статья 1), который предоставляет право на получение ежемесячной денежной выплаты гражданам Российской Федерации, приживающим на территории области, при рождении (усыновлении рождённых в 2016, 2017, 2018 и 2019 годах) третьего ребёнка или последующих детей (в том числе в случае смерти первого, второго, третьего ребёнка и (или) последующих детей, при условии, что была произведена государственная регистрация его (их) рождения) в 2016, 2017, 2018 и 2019 годах, указав, что при возникновении права на меру социальной поддержки не учитываются дети, находящиеся на полном государственном обеспечении и дети, в отношении которых родители лишены родительских прав, ограничены в родительских правах или отменено усыновление (статья 2).

Статьи 3-5 поименованного регионального закона регламентируют отдельные вопросы, связанные с назначением и выплатой ежемесячной денежной выплаты одному из родителей (усыновителей), совместно проживающему с рождёнными (рождёнными и усыновлёнными) в 2016-2019 годах третьим ребёнком или последующими детьми, предоставляя право Администрации Смоленской области устанавливать нормативным правовым актом порядок предоставления меры социальной поддержки в части, не урегулированной этим законом (часть 3 статьи 5).

Указом от 7 мая 2012 года N 606 также установлена обязанность Правительства Российской Федерации с 2013 года софинансировать за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета расходные обязательства субъектов Российской Федерации, возникающие при назначении выплаты, предусмотренной пунктом 2 поименованного Указа, в тех субъектах Российской Федерации, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости не превышает 2.

В соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2014 года N 2196-р, от 13 октября 2015 года N 2043-р, от 5 октября 2016 года N 2090-р, от 18 ноября 2017 года N 2565-р Смоленская область включена в перечень субъектов Российской Федерации, где рождаемость ниже указанного значения, и в отношении которых в 2014, 2015, 2016, 2017 и в 2018 годах за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета будет осуществляться софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при установлении нуждающимся в поддержке семьям ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа от 7 мая 2012 года N 606.

Следовательно, суд первой инстанции правильно констатировал, что мера социальной защиты, предоставляемая на основании Порядка, осуществляются не только за счёт бюджета Смоленской области.

Таким образом, приведённые федеральные нормы и положения областного закона свидетельствуют о том, что правовое регулирование отношений, связанных с ежемесячной денежной выплатой, имеет целью оказание социальной поддержки именно семье при рождении (усыновлении) третьего ребёнка или последующих детей, проживающих в этой семье независимо от того, есть ли у ранее рождённых (усыновлённых) детей другой проживающий отдельно родитель.

Исходя из изложенного суд первой инстанции, вопреки доводам апелляционной жалобы, правомерно отклонил ссылки Администрации Смоленской области о свободе усмотрения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации при решении вопроса какие дети должны учитываться при определении очерёдности рождённого (усыновлённого) в семье ребёнка.

По смыслу оспариваемой нормы, право на ежемесячную денежную выплату возникает у одного из родителей (усыновителей) при условии рождения (усыновления) третьего ребёнка матерью, ранее родившей не менее двух детей, или наличия у отца родившегося в семье третьего ребёнка детей, рождённых другой матерью, но исключительно при условии её смерти, объявления умершей, признания судом недееспособной, ограниченно дееспособной, ограниченной либо лишённой родительских прав, отмены усыновления, совершения матерью умышленного преступления против личности в отношении детей, то есть фактически пунктом 4 Порядка ограничен круг лиц, имеющих право на социальную поддержку в связи с рождением третьего и последующих детей, установлен исчерпывающий перечень объективных обстоятельств, при наличии которых учитываются дети отца, родившиеся от другой матери.

Между тем Указ от 7 мая 2012 года N 606 таких условий не содержит, закрепляет право семьи, нуждающейся в поддержке, на ежемесячную денежную выплату в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребёнка или последующих детей до достижения ими определённого возраста.

Отсутствует такое ограничение и в Законе Смоленской области N 60-з.

При таком положении суд первой инстанции правомерно усмотрел несоответствие оспариваемого правового предписания нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Довод апелляционной жалобы о предоставлении ежемесячной денежной выплаты в рамках полномочий по решению вопросов социальной поддержки имеющих детей семей на основании Закона Смоленской области N 60-з, а не в рамках Указа от 7 мая 2012 года N 606, основан на неверном понимании норм материального права, регулирующих спорные отношения, выводы суда первой инстанции не опровергают, поскольку то обстоятельство, что названная мера социальной поддержки является расходным обязательством субъекта Российской Федерации, не означает право органов государственной власти субъекта произвольно осуществлять правовое регулирование названного вопроса.

Кроме того, суд верно учёл, что финансирование расходных обязательств субъекта в данном случае осуществляется на принципах софинансирования за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета, в связи с чем конкретный объём финансирования каждого из бюджетов на реализацию названной меры социальной поддержки правового значения не имеет.

Не является основанием для отмены судебного акта утверждение в апелляционной жалобе о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят постановлением Администрации Смоленской области - высшим исполнительным органом государственной власти Смоленской области, а не высшим должностным лицом области (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти), которым было рекомендовано установить ежемесячную денежную выплату Указом от 7 мая 2012 года N 606.

Ссылка в апелляционной жалобе на отсутствие в решении суда конкретного федерального закона, положениям которого не соответствует оспариваемая региональная норма, что, по мнению административного ответчика, свидетельствует о его незаконности, также является несостоятельной.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, кроме иных обстоятельств, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, как и федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые по предметам ведения Российской Федерации. Президент Российской Федерации издаёт указы и распоряжения, также обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (часть 2 статьи 4, часть 1 статьи 15, части 1 и 3 статьи 76, статья 90 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, по отношению к оспариваемому региональному нормативному акту Указ от 7 мая 2012 года N 606, регулирующий отношения в сфере социальной поддержки семей при рождении третьего ребёнка и последующих детей, имеет большую юридическую силу, следовательно, суд правомерно проверял пункт 4 Порядка в оспариваемой части на соответствие названному федеральному нормативному правовому акту.

Вместе с тем Судебная коллегия считает, что у суда отсутствовали правовые основания для признания недействующим пункта 4 Порядка полностью в части слов "в случае смерти матери предыдущих детей, объявления её умершей, признания её судом недееспособной, ограниченно дееспособной, ограничения её судом в родительских правах, лишения родительских прав в отношении предыдущих детей, отмены усыновления ею предыдущих детей, совершения матерью в отношении предыдущих детей умышленного преступления, относящегося к преступлениям против личности", поскольку при наличии перечисленных обстоятельств у детей остаётся единственный родитель - отец, с которым такие дети проживают одной семьёй и они, безусловно, учитываются при определении очерёдности рождённого в семье ребёнка.

Следовательно, приведённая региональная норма не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую силу в той мере, в которой она содержит исчерпывающий перечень объективных обстоятельств, при наличии которых учитываются дети отца, родившиеся от другой матери, и тем самым допускает не учитывать предыдущих детей отца очередного ребёнка, в том числе усыновлённых им, которые с ним фактически проживают и являются членами его семьи при отсутствии перечисленных выше обстоятельств в отношении матери названных детей.

При таком положении обжалуемое судебное решение подлежит изменению, его резолютивная часть - изложению в новой редакции.

Руководствуясь статьями 307-310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Смоленского областного суда от 29 ноября 2018 года изменить, изложив резолютивную часть в следующей редакции:

признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 4 Порядка предоставления на территории Смоленской области меры социальной поддержки семей при рождении (усыновлении рождённых в 2015, 2016, 2017 и 2018 годах) третьего ребёнка или последующих детей в 2015, 2016, 2017 и 2018 годах, утверждённого постановлением Администрации Смоленской области от 18 января 2013 года N 9,в той мере в которой он допускает не учитывать предыдущих детей отца очередного ребёнка, в том числе усыновлённых им, имеющих дееспособную мать, не лишённую и не ограниченную в родительских правах, не совершавшую в отношении предыдущих детей умышленного преступления, относящегося к преступлениям против личности, но совместно проживающих с отцом и рождённым (рождёнными и усыновленными) третьим ребёнком или последующими детьми, при решении вопроса о предоставлении меры социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты.

В остальной части решение Смоленского областного суда от 29 ноября 2018 года оставить без изменения.

Председательствующий

Зинченко И.Н

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.