Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 14-АПА19-7 Решение об отказе в признании частично не действующим постановления Правительства Воронежской области от 9 декабря 2015 г. N 942 "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, расположенных на территории городского округа город Воронеж, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах указанных зон" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 14-АПА19-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Плотникова Сергея Валерьевича и ООО "НЕО ГРУПП" на решение Воронежского областного суда от 14 марта 2019 года, которым им отказано в удовлетворении административного иска о признании недействующими отдельных положений постановления правительства Воронежской области от 9 декабря 2015 года N 942 "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, расположенных на территории городского округа город Воронеж, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах указанных зон" (в редакции постановления правительства Воронежской области от 19 декабря 2017 года N 1047).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

9 декабря 2015 года правительством Воронежской области принято постановление N 942, пунктом 1 которого утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, расположенных на территории городского округа город Воронеж, режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах указанных зон (далее - Границы зон охраны).

Текст указанного нормативного правового акта размещен 14 декабря 2015 года на сайте информационной системы "Портал Воронежской области в сети Интернет" (http://www.govvrn.ru) и 15 декабря 2015 года на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru).

Пунктом 15 Границ зон охраны установлены границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Никольская церковь и колокольня" (г. Воронеж, ул. Таранченко, 19а).

В зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия разрешается строительство, реконструкция объектов капитального строительства на основании разрешений, которые выданы в установленном порядке до вступления в силу акта об утверждении зон охраны объекта культурного наследия. При этом на участке зоны ЗРЗ-1 допустимая высота зданий, планируемых к строительству, может составлять 9,00 м. Процент застройки земельного участка не должен превышать 30 процентов от его площади.

В охранной зоне объекта культурного наследия федерального значения "Никольская церковь и колокольня" запрещается, в том числе строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной среды объекта культурного наследия.

Постановлением правительства Воронежской области от 19 декабря 2017 года N 1047 в Границы зон охраны внесены изменения, пункт 15 изложен в новой редакции, согласно которой изменены границы зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения "Никольская церковь и колокольня", установлен запрет на: проведение мероприятий, увеличивающих интенсивность дорожно-транспортного движения; расширение существующих и строительство новых промышленных и коммунально-складских предприятий; возведение новых объектов капитального строительства, за исключением подземных сооружений (линий метрополитена, транспортных туннелей, пешеходных переходов, подземных парковок); установку линейных объектов, вышек сотовой связи; прокладку инженерных коммуникаций, в том числе теплотрасс, газопровода, электрокабеля, наземным и надземным способом; установку кондиционеров, антенн и иного инженерного оборудования на уличных фасадах всех типов зданий, строений и сооружений, формирующих территории общего пользования; установку транспарантов-перетяжек; установку рекламных конструкций на крышах зданий; использование открытого способа свечения; проведение земляных работ, кроме работ по посадке деревьев, кустарника, без осуществления археологических исследований в соответствии с действующим законодательством.

Плотников С.В. и ООО "НЕО ГРУПП" обратились в суд с административным иском о признании недействующим пункта 15 Границ зон охраны (в редакции постановления правительства Воронежской области от 19 декабря 2017 года N 1047), мотивируя свои требования тем, что им на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером ..., площадью 2121 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - многоквартирные малоэтажные жилые дома, расположенный по адресу. Воронежская обл., г. ..., границы которого полностью вошли в охранную зону объекта культурного наследия, где запрещено любое строительство и реконструкция объектов капитального строительства, что привело к невозможности использования принадлежащего им земельного участка с учетом вида его разрешенного использования; таким образом, земельный участок в экономическом смысле полностью утратил свою ценность как объект гражданского оборота.

Расширение границы охранной зоны объекта культурного наследия путем включения в нее участка, находящегося в частной собственности и ранее имевшего строгий режим хозяйственного использования, противоречит положениям статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 40 Земельного кодекса Российской Федерации.

По мнению административных истцов, изменение границ зон охраны объекта культурного наследия было произведено не в публичных интересах либо в интересах землепользователей, чьи права и обязанности непосредственно затрагиваются при определении зон охраны объекта культурного наследия, а по инициативе и в интересах лица, на права и обязанности которого данные правоотношения не распространяются, что является нарушением пункта 7 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972.

Решением Воронежского областного суда от 14 марта 2019 года в удовлетворении заявленных требований Плотникова С.В. и ООО "НЕО ГРУПП" отказано.

В апелляционной жалобе Плотников С.В. и ООО "НЕО ГРУПП" просят решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". В соответствии с преамбулой этого закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Статьей 34 названного Федерального закона предусматривалось, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт 1).

Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (пункт 2).

Границы зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (пункт 3).

На территории Воронежской области утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия, особые режимы использования земель в границах территорий данной зоны и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данной зоны в отношении объектов культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения отнесено к полномочиям правительства Воронежской области (пункт 7 статьи 6 Закона Воронежской области от 5 мая 2015 года N 46-ОЗ "Об особенностях правового регулирования отношений, связанных с сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия на территории Воронежской области").

Статьей 18 Закона Воронежской области от 30 сентября 2008 года N 77-ОЗ "О правительстве Воронежской области" установлено, что правительство Воронежской области издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений правительства Воронежской области и подписываются губернатором Воронежской области. Датой официального опубликования постановления правительства Воронежской области считается дата первой публикации его текста в официальном печатном издании, определяемом законом Воронежской области, либо первое размещение (опубликование) в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru) или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Во исполнение предоставленных полномочий правительством Воронежской области принят оспариваемый акт, отдельные положения которого оспариваются административными истцами.

Разрешая заявленные требования, суд пришел к правильному выводу о том, что постановление правительства Воронежской области от 9 декабря 2015 года N 942 (в редакции постановления правительства Воронежской области от 19 декабря 2017 года N 1047) принято правительством Воронежской области в пределах компетенции, подписано надлежащим должностным лицом с соблюдением формы (вида), процедуры принятия, правил введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу.

В соответствии с пунктом 1 и подпунктами 2, 6 пункта 2 статьи 33 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает, в том числе проведение историко-культурной экспертизы, разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972.

Согласно пункту 2 Положения на территории, сопряженной с объектом культурного наследия, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в его исторической среде может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (пункт 4 Положения).

Проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ, содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон. Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Разработка проекта зон охраны объектов культурного наследия может осуществляться по инициативе и за счет средств собственников или пользователей объектов культурного наследия (пункт 6 Положения).

Проект зон охраны объекта культурного наследия представляется в соответствующий орган государственной власти вместе с обосновывающими материалами и заключением государственной историко-культурной экспертизы, а также с результатами общественного обсуждения (пункт 12 Положения).

На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения с учетом наличия положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает правовым актом, согласованным с Министерством культуры Российской Федерации, границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон (пункт 14 Положения).

В силу пункта 21 Положения изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия (за исключением случаев исправления технической ошибки) в порядке, установленном Положением.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, объект "Никольская церковь и колокольня", расположенный по адресу: г. Воронеж, ул. Таранченко, 19а, зарегистрирован в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения.

Собственником объекта культурного наследия "Никольская церковь и колокольня" является религиозная организация "Воронежская Епархия Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)".

По заказу представителя названной религиозной организации ООО Научно-производственный центр "Приоритет" разработан проект зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Никольская церковь и колокольня".

В период с 28 июля по 14 августа 2017 года проведена государственная историко-культурная экспертиза проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Никольская церковь и колокольня", по результатам которой составлен акт, размещенный на странице управления по охране объектов культурного наследия Воронежской области в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" для общественного обсуждения до 8 сентября 2017 года. Замечания в порядке общественного обсуждения в установленные сроки не поступили.

Проект зон охраны объекта культурного наследия, а также проект постановления правительства Воронежской области от 19 декабря 2017 года N 1047, которым пункт 15 Границ зон охраны изложен в новой редакции, прошли согласование в Министерстве культуры Российской Федерации.

Суд первой инстанции, проанализировав приведенное законодательство, действовавшее в период принятия постановления в оспариваемой части, представленные в материалы дела доказательства, включая проект зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Никольская церковь и колокольня", акт государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны указанного объекта, пришел к верному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением установленного законом порядка, включая получение согласования проекта федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

При этом установлено, что заключение государственной историко-культурной экспертизы содержит все необходимые сведения, предусмотренные пунктом 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569, а также однозначный вывод о соответствии проекта требованиям государственной охраны объекта культурного наследия. Заключение оформлено в виде акта, подписано экспертами, утверждено руководителем экспертной организации, заверено печатью, как это предусмотрено действующим законодательством.

Порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы и требования, предъявляемые к привлекаемым в качестве экспертов лицам, их аттестации, не нарушены.

Вопреки доводам апелляционной жалобы о нарушении прав административных истцов на пользование и распоряжение принадлежащим им земельным участком, статьей 56 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность установления особых условий охраны памятников природы, истории и культуры, археологических объектов в качестве одного из видов ограничения прав на землю (подпункт 2 пункта 2); ограничения прав на землю устанавливаются, в том числе актами исполнительных органов государственной власти (пункт 3).

В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия (пункт 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации).

Установленные федеральным законодателем ограничения фактического использования земельных участков, на которых размещены объекты культурного наследия, и предусмотренные в связи с этим особые условия использования данных земельных участков и режим осуществления на них хозяйственной деятельности направлены на обеспечение сохранности данных объектов.

Такие ограничения в соответствии со статьей 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" предусмотрены оспариваемым постановлением.

Кроме того, действующий механизм защиты земельных прав, установленный в Земельном кодексе Российской Федерации, предоставляет административным истцам выбрать иные адекватные способы судебной защиты нарушенных прав, в том числе предусмотренные положениями статьи 107 Земельного кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Воронежского областного суда от 14 марта 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Плотникова С.В. и ООО "НЕО ГРУПП" - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Николаева О.В.