Решение Самарского областного суда от 16 июля 2019 г. N 3а-1085/2019 (ключевые темы: выборное должностное лицо местного самоуправления - осуществление полномочий депутатом - органы местного самоуправления - органы государственной власти - Самарская область)

Решение Самарского областного суда от 16 июля 2019 г. N 3а-1085/2019

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1085/2018 по административному иску заместителя прокурора Самарской области в интересах неопределенного круга лиц к Самарской Губернской Думе о признании недействующим в части Закона Самарской области от 10.07.2008 года N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления", с участием представителя административного истца прокуратуры Самарской области В.С.Ш., представителя административного ответчика Самарской Губернской Думы Т.М.В., представителя заинтересованного лица Губернатора Самарской области Ф.С.С., представителя заинтересованного лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области Ч.М.Н. установил:

10.07.2008 года Самарской Губернской Думой принят Закон Самарской области N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления".

Указанный Закон опубликован в газете "Волжская коммуна" от 15.07.2008 года N 167 (26210) и вступил в законную силу с 25.07.2008 года.

Заместитель прокурора Самарской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением с последующим уточнением, в котором просил признать недействующим с момента вступления в законную силу судебного акта:

абзацы 1 и 2 части 2 статьи 8 Закона Самарской области от 10.07.2008 года N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" (в редакции законов Самарской области от 08.12.2010 года N 134-ГД, от 31.12.2014 года N 148-ГД);

статью 10 Закона Самарской области от 10.07.2008 года N 67-ГД (в редакции закона Самарской области от 05.04.2012 года N 21-ГД) в части слов: "руководителями и должностными лицами организаций, расположенных на территории соответствующего муниципального образования в Самарской области, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что отдельные положения указанного регионального Закона противоречат требованиям федерального законодательства и подлежат приведению в соответствие с ним. А именно, в нарушение ст.ст.1, 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливая гарантии осуществления полномочий выборных должностных лиц и возлагая на руководителей и (или) должностных лиц организаций независимо от форм собственности обязанностей, указанных в оспариваемых нормах, региональный законодатель вышел за пределы предоставленных полномочий, поскольку регулирование деятельности юридических лиц, не подведомственных органам государственной власти Самарской области, в том числе по рассмотрению обращений выборных должностных лиц и первоочередному приему, является прерогативой федерального законодателя. Защита прокурором интересов неопределенного круга лиц обусловлена предотвращением вероятности быть привлеченным к административной ответственности, предусмотренной ст. 10.7 Закона Самарской области от 01.11.2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области".

В судебном заседании представитель прокуратуры Самарской области В.С.Ш. уточненные административные исковые требования поддержала в полном объеме по изложенным выше основаниям, просила заявленные требования удовлетворить.

Представитель административного ответчика Самарской Губернской Думы по доверенности от 21.12.2018 года N 9-17/8339 Т.М.В. в судебном заседании уточненные административные требования не признала и пояснила, что реализация прав депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления исключительно в рамках гарантий их деятельности, устанавливаемых законом, не влечет возникновения гражданских прав и обязанностей у вышеуказанных руководителей предприятий, учреждений и организаций, что, в свою очередь, исключает возможность применения норм Гражданского кодекса Российской Федерации к рассматриваемы правоотношениям в предлагаемой трактовке. Гарантии депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления установлены Законом N 67-ГД в соответствии с требованиями частей 1 и 5.1 статьи 40 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Требование о признании недействующими абзацев 1 и 2 части 2 статьи 8 Закона N 67-ГД, предполагает признание недействующим установленного порядка рассмотрения обращения депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе руководителями и должностными лицами органов государственной власти Самарской области и органов местного самоуправления. В данном случае по отношению к обязанности руководителей и должностных лиц органов местного самоуправления оспариваемыми положениями абзацев первого и второго части 2 статьи 8 Закона N 67-ГД осуществлено надлежащее правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что в полной мере соотносится с изложенной позицией Верховного Суда Российской Федерации и соответствует абзацу четвертому пункта 1 статьи 6 Федерального закона N 131-ФЗ. Установление вышеуказанной обязанности по отношению к органам государственной власти Самарской области, входящим в систему региональных органов публичной власти, также относится исключительно к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Представитель заинтересованного лица Губернатора Самарской области по доверенности от 27.12.2018 года N 1-49/714 Ф.С.С. в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований, поддерживая позицию административного ответчика.

Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области по доверенности от 10.07.2019 года N 63/05-101-4704 Ч.М.Н. в судебном заседании административные исковые требования поддержала, считая их обоснованными, указав, что ими была проведена повторная правовая экспертиза Закона Самарской области N 67-ГД, в результате которой в данном акте были выявлены несоответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Регулирование деятельности юридических лиц, не подведомственных органам государственной власти Самарской области, по рассмотрению обращений депутата Думы, предоставлению информации по поступившим запросам является прерогативой федерального законодателя. Закон Самарской области N 67-ГД при отсутствии на федеральном уровне соответствующего правового регулирования предусмотрел для предприятий, учреждений и иных организаций, расположенных на территории соответствующего муниципального образования в Самарской области, определенные обязательства по отношению к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, дополнительные ограничения в их деятельности, что противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации о допустимости ограничения гражданских прав исключительно на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Выслушав пояснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно ч. 3 ст. 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Положения ч. 6 указанной статьи гласят, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

На основании части 7 статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Согласно преамбуле Федерального закона Российской Федерации от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 статьи 10 и частью 1 статьи 13 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 11 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.1999 года N 184-ФЗ.

При этом, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (абзац второй части 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

На основании пункта 5.1. статьи 40 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 76 Устава Самарской области Самарская Губернская Дума осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Самарской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Самарской области в пределах полномочий органов государственной власти Самарской области. Законом Самарской области регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Самарской области к ведению и полномочиям Самарской области.

Самарской Губернской Думой принят Закон Самарской области от 10.07.2008 года N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления".

Данный нормативный правовой акт опубликован в газете "Волжская коммуна" от 15.07.2008 года N 167 (26210), вступил в законную силу с 25.07.2008 года. Как усматривается из административного искового заявления и объяснений представителя административного истца, заместитель прокурора Самарской области не оспаривает соблюдение Самарской Губернской Думой порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе требований, к форме нормативного правового акта, к процедуре его принятия, правил введения нормативного правового акта в действие, порядка его опубликования и вступления в силу.

С учетом изложенного выше, суд приходит к выводу, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт соответствует требованиям, предъявляемым к форме нормативного правового акта и к процедуре его принятия.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Закон Самарской области от 10.07.2008 года N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" предусматривает гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области.

В соответствии со статьей 8 Закона Самарской области от 10.07.2008 года N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления", 1. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления по вопросам, связанным с их деятельностью, вправе направить обращение в органы государственной власти Самарской области, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения и иные организации.

2. Соответствующие руководители и должностные лица должны безотлагательно, но не позднее пяти рабочих дней со дня регистрации обращения дать ответ на это обращение и представить запрашиваемые документы и сведения по вопросам, входящим в их компетенцию, если обращение не требует дополнительного изучения поставленных в нем вопросов либо проведения соответствующей проверки.

В случае необходимости проведения в связи с обращением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления дополнительного изучения вопроса или проверки информации, содержащейся в обращении, лица, которым направлено обращение, обязаны сообщить об этом в трехдневный срок со дня регистрации обращения. В этом случае ответ, документы, сведения направляются в срок не позднее 30 дней со дня регистрации обращения.

При этом сведения, составляющие государственную тайну, представляются в порядке, установленном федеральным законодательством о государственной тайне.

Согласно статье 10 Закона Самарской области от 10.07.2008 года N 67-ГД, по вопросам своей деятельности депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления пользуется правом первоочередного приема должностным лицом органа государственной власти Самарской области, органа местного самоуправления муниципального образования в Самарской области, руководителями и должностными лицами организаций, расположенных на территории соответствующего муниципального образования в Самарской области, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, за исключением федеральных государственных органов и их территориальных органов.

Вместе с тем, в соответствии с частью 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно абзацу 1 части 1 и части 2 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительном документе (статья 52), и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть оспорено юридическим лицом в суде.

Таким образом, по смыслу приведенных выше положений Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирование деятельности юридических лиц, не подведомственных органам государственной власти Самарской области, по рассмотрению обращений депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, предоставлению информации по поступившим вопросам является прерогативой федерального законодателя.

Между тем, законодатель Самарской области при отсутствии на федеральном уровне соответствующего правового регулирования предусмотрел в Законе Самарской области от 10.07.2008 года N 67-ГД для руководителей и (или) должностных лиц организаций, расположенных на территории Самарской области, определенные обязательства по отношению к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, дополнительные ограничения в их деятельности, что противоречит приведенным выше нормам Гражданского кодекса Российской Федерации о допустимости ограничения гражданских прав исключительно на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Следовательно, положения абзаца 1 и 2 части 2 статьи 8 Закона Самарской области от 10.07.2008 года N 67-ГД и статьи 10 указанного Закона в части слов "руководителями и должностными лицами организаций, расположенных на территории соответствующего муниципального образования в Самарской области, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности" противоречат Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Согласно экспертному заключению по результатам проведения повторной правовой экспертизы Закона Самарской области от 10.07.2008 года N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области", выполненного Управлением Министерства юстиции по Самарской области от 12.03.2019 года N 63/05-89-1137, положения части 2 статьи 8 и статья 10 Закона Самарской области N 67-ГД в части наложения обязанности на руководителей и должностных лиц предприятий, учреждений и иных организаций, расположенных на территории соответствующего муниципального образования в Самарской области, к которым обратился депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления по вопросам, связанным с их деятельностью безотлагательно, но не позднее пяти рабочих дней со дня регистрации обращения дать ответ на это обращение и представить запрашиваемые документы и сведения по вопросам, входящим в их компетенцию, если обращение не требует дополнительного изучения поставленных в нем вопросов либо проведения соответствующей проверки, а также обязанности по первоочередному приему депутата член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления этими субъектами противоречат Гражданскому кодексу Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что административные исковые требования заместителя прокурора Самарской области подлежат удовлетворению.

Доводы представителей Самарской Губернской Думы и Губернатора Самарской области о том, что оспариваемые нормы Закона Самарской области от 10.07.2008 года N 67-ГД не нарушают чьих-либо прав, свобод и законных интересов, суд полагает несостоятельными, поскольку законодатель Самарской области, в нарушение приведенных выше положений Гражданского кодекса Российской Федерации, возложил на руководителей и (или) должностных лиц организаций, расположенных на территории Самарской области, к которым обратился депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления по вопросам, связанным с их деятельностью, не предусмотренные законом обязанности безотлагательно, но не позднее пяти рабочих дней со дня регистрации обращения дать ответ на это обращение и представить запрашиваемые документы и сведения по вопросам, входящим в их компетенцию, в случае необходимости проведения дополнительного изучения вопроса или проверки информации, обязаны сообщить об этом в трехдневный срок со дня регистрации обращения, а также установление первоочередного приема вышеуказанных лиц. При этом статьей 10.7 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" предусмотрена административная ответственность за непредоставление или несоблюдение должностным лицом организации установленных законом сроков предоставления ответа на обращение депутата Самарской Губернской Думы, признанное депутатским запросом, что может повлечь необоснованное привлечение названных выше должностных лиц к административной ответственности.

Доводы представителей Самарской Губернской Думы и Губернатора Самарской области о том, что положения Гражданского кодекса Российской Федерации не применимы к данным спорным правоотношениям, не могут быть приняты судом во внимание, поскольку являются ошибочными и основаны на неверном толковании норм действующего законодательства.

Ссылка представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что требование административного истца о признании недействующим абзацев 1 и 2 части 2 статьи 8 оспариваемого Закона Самарской области предполагает недействующим установленного порядка рассмотрения обращения депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в том числе руководителями и должностными лицами органов государственной власти Самарской области и органов местного самоуправления, не является основанием к отказу в удовлетворении административного иска, так как исходя из буквального содержания выражений в оспариваемой части статьи 8 Закона Самарской области N 67-ГД указано на обязанности руководителей и должностных лиц, без разграничения на органы государственной власти, органы местного самоуправления, на предприятия, учреждения и иные организации, что создает его неопределенность.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый нормативный правовой акт признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то суд принимает решение о признании его недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с п. 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Таким образом, суд приходит к выводу об удовлетворении административного иска первого заместителя прокурора Самарской области в полном объеме.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. ст.ст.215, 175-180 Кодекса административного судопроизводства, суд решил:

Административные исковые требования первого заместителя прокурора Самарской области к Самарской Губернской Думе о признании недействующим в части закона Самарской области от 10.07.2008 года N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления", удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу:

абзацы 1, 2 части 2 статьи 8 закона Самарской области от 10.07.2008 года N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" (в редакции законов Самарской области от 08.12.2010 года N 134-ГД, от 31.12.2014 года N 148-ГД),

- статью 10 закона Самарской области от 10.07.2008 года N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" (в редакции закона Самарской области от 05.04.2012 года N 21-ГД) в части слов: "руководителями и должностными лицами организаций, расположенных на территории соответствующего муниципального образования в Самарской области, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности".

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в газете "Волжская Коммуна" в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу или по истечении установленного срока в ближайшем номере указанного издания.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 19 июля 2019 года.